关于盘活乡镇国有存量建设用地的思考——以湖北省石首市小河口镇为例

关于盘活乡镇国有存量建设用地的思考——以湖北省石首市小河口镇为例

敖丹

武汉永业赛博能规划勘测有限公司  湖北省武汉市  430000

【摘要】“存量时代”土地资源日益紧张，小城镇面临的土地资源利用不足、产业发展薄弱等问题更为严峻，文章对小城镇国有存量建设用地再利用面临的困境进行了深入分析，并提出针对小城镇盘活存量用地的建议。旨在探索出适合一般乡镇发展行之有效的实施路径，从最基础的行政单位出发，形成更为彻底和牢固的城乡发展基础，以建设高品质高质量的城镇空间。

【关键词】乡镇国有建设用地；存量时代；空间发展

1、研究背景

随着城市化进程的加速和土地资源的日益紧张，我国城市发展方式正由外延扩张式向内涵提升式转变，意味着城市发展的重点正在从规模扩张转向品质提升，以存量资源推进城市发展，已成为新时代国土空间规划的核心议题。各个城市存量资源面临重新优化和配置，其中小城镇作为连接城市和乡村的纽带，是城市化进程的基本单位，是缩小城乡差距实现公共资源公平配置的平台，同样也是实现农村工业化和农业产业化的重要载体，但存量时代小城镇因资金、人才、环境等各方面因素，空间发展面临诸多现实问题，需要针对发展的困境谋划新的发展思路，才能实现高质量的发展。

本文以普通小城镇小河口镇为研究对象，基于其镇区发展的困境，思考研究相应对策，以期为国土空间规划大背景下存量时代小城镇空间高质量发展路径提供一定参考。

2、空间发展面临的困境

2.1、研究区域概况

小河口镇位于湖北省石首市东北部，东与天鹅洲相邻，南濒长江与调关镇隔江相望，西与大垸镇相连，北与监利县的人民大垸农场毗邻，处于广袤的江汉平原之上，传统农业基础良好，是典型的农业大镇。同时毗邻国家级白鳍豚、国家级麋鹿两大自然保护区，坐拥三大长江故道之一黑瓦屋故道，紧邻长江主航道，享有独特的洲滩林地等丰富的生态资源，长江故道文化、红色文化、农耕文化、民俗文化、商贸文化在这里交织。

但是由于三面环水，道路交通不畅，同时地理区位距离核心发展区域较远，自1998年灾后重建之后，整体发展相对滞后。近年来通过虾稻、蔬菜、油菜、水产生鲜等规模化种养，乡镇农业发展稳定向好，但二三产业都很薄弱，导致整体的发展水平不高，乡镇的建设发展更多地依赖上级部门的财政转移。

2.2、空间发展面临的困境

随着“三区三线”的正式下发，和大多数一般乡镇一样，小河口镇的城镇建设用地总规模为零增长，土地管控进一步收紧。一方面是产业发展需要更多的空间，一方面城镇品质提升需要建设更多的公共服务配套设施，另一方面农村地区大量的闲置宅基地难以集聚，导致农副产品加工、旅游设施等乡村振兴产业用地也无法落地。但在目前划定的范围内已经没有新增的空间来完善镇区的基础功能，想要建设高质量宜居的小镇，只能从盘活存量建设用地着手。

从最新的第三次全国土地调查以及现状情况来看，只有镇区西侧有存量国有建设用地，为粮油、棉花等国有企业的厂房，但因为企业改制、技术革新、经营不善等诸多历史原因，导致企业关停，同时由于乡镇对其没有直接再分配处理的权利，关停的企业无人管理，房屋闲置、成为危房，甚至倒塌，严重影响了镇区的整体环境，同时也导致镇区有建设的需要但也无法通过存量用地来解决的矛盾处境。

3、存量土地再利用的主要问题

3.1、顶层制度还在完善中

2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称《意见》）。《意见》中提出，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。明确国家发展改革委要牵头会同有关部门，建立完善工作机制，协调解决共性问题，形成工作合力。各地区要因地制宜研究制定有效措施，拿出有吸引力的示范项目，对参与的各类市场主体一视同仁，调动民间投资参与积极性，确保将《意见》各项任务举措落到实处[1]。

2022年9月，北京市人民政府办公厅印发《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》[2]的通知；2023年1月，陕西省人民政府办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》[3]；2023年3月，湖北省自然资源厅印发《开展盘活存量建设用地攻坚战 服务建设全国构建新发展格局先行区行动方案》[4]，在全系统部署开展盘活存量攻坚战专项行动。截止至今日各省市相继出台相关管理措施和管理办法，对于盘活存量特别是国有存量用地的顶层制度还在不断探索和完善中。

3.2、存量用地问题多样化

存量建设用地，广义的定义为具备一定再开发再利用潜力的建设用地，主要为低效、闲置或未使用的建设用地。在国家40多年的改革开放历史进程中，随着政策制度、经济社会的不断发展进步，许多的国有建设用地闲置，再次利用障碍依然重重。常见的问题有：①因历史遗留问题而导致的土地信息数据不完备，证件不齐全，权属不清晰，被侵占而导致的土地权属有争议等；②随着国家土地使用制度改革的完善，以及城镇化的推进，土地作为一项稀缺的资源，其价值日益凸显，存量土地的价值只有通过有效地盘活利用才能进行激发和凸显，但土地使用价值受其所在的城市等级、宗地所在的不同区位、宗地权属完善程度、权利性质的完整度以及宗地的个别利用条件、规划条件等一系列要素影响而不同

[5]。正如小河口镇一样的普通乡镇其土地的使用价值远比不上市区的存量闲置土地，在有限的资金限制下，盘活之日更是遥遥无期。

3.3、处置政策执行落地难

盘活国有存量建设用地在实操阶段仍是一个复杂且多层面的挑战，涉及对用地的评估和重新规划；土地政策、产业政策、财政政策等政策的制定；明确各方的权益，保障公平、公正、合法的权益调整；土地整治、基础设施建设、环境保护等方面的资金投入；项目实施过程中的监管，以及项目实施完成后的评估等。这一系列环节涉及不同的政府部门、不同的利益主体，他们相互关联、相互影响，产生的一系列问题，可能造成整体周期长，如遇到政策变化或者主体变更，很容易造成项目搁置等情况发生，在实际操作中，需要根据具体情况灵活调整和优化这些环节，以确保存量用地再利用顺利落地。而对于普通的乡镇而言，盘活国有存量建设用地面临的招商引资压力大、地方财政负担重、部门联动力不足等诸多问题尤为突出。

4、小城镇盘活存量国有建设用地研究

4.1、整合现有路径

目前各个地区也相继发布指导意见，基本围绕完善更新规划，调整优化政策；成立工作专班，推进上下联动；开拓融资渠道，整合市场资源等方面展开。

4.1.1、主要的实施路径

4.1.1.1、摸清底数，夯实基础。

调查排摸存量国有建设用地，并形成符合标准且准确、完备的数据库。数据入库后，专项工作组结合国资布局优化、规划实施和低效用地退出等工作要求，对存量资源进行初步分析，提出存量土地资源中减量化潜力地块清单以及实施储备、城市更新的工作建议。

4.1.1.2、制定方案，明确职责。

结合发展需求、地块利用状况、规划实施和区域发展等因素，按照统筹联动的工作要求，开展多维度分析评价工作，形成阶段性的盘活方案。工作小组会同相关部门和组织进一步深化盘活方案内容，明确合作方式、工作分工、实施时序以及相应的保障措施。

4.1.1.3、多措并举，有效利用。

在底数清晰、制度明确的基础上，多部门加强沟通配合，多措并举，持续推进存量资产的有效利用。

4.1.2、主要的盘活方式

4.1.2.1、自主改造模式

积极鼓励具备优质项目和资金储备且有投资意愿的企业通过自主开发、与其他企业联合经营、进行股权投资等方式，对现有设施和存量土地进行改造和开发，增加投资和扩大生产规模。

4.1.2.2、被动改造模式

因权属不明或资金短缺等历史原因，无法自主改造的情况，更多的是通过政府介入或者第三方平台参与的方式盘活用地，主要包括①收购储备模式：土地收购储备机构、政府平台公司收购无继续投资意愿且债权债务清晰的存量用地，引进新的市场主体改造开发、投资兴业。②司法拍卖模式：引导债务缠身、难以存续的企业进行破产清算，协调债权人、地方法院加快司法拍卖程序的导入，开展针对性招商，引进有投资意向的企业参与司法拍卖。③分割转让模式：开发项目在符合国土空间规划、产业发展规划、环保等专项规划的前提下分割转让。④租赁重组模式：支持闲置工业厂房以转让、租赁等方式向优质企业转移，提高使用效益。

表1 盘活存量国有建设用地方式一览表

4.2、小城镇盘活存量路径分析

4.2.1、小城镇发展趋势

通过分析小河口镇近年的人口增长趋势和产业发展趋势，不难发现，整体的人口趋于平稳，无增长也没有明显地减少。鉴于小河口目前对人口的吸引力度薄弱，未来人口收缩是主旋律，同时人口结构变化会带来更大的挑战，相较于大城市，小城镇人口会更快步入老龄化社会，因此建设对老人友好的城镇空间是未来小城镇规划必须关注的方面，以现有的公共服务设施状况远远达不到这个标准。另外通过小河口镇三大产业结构变化对比，可以清晰看到一产稳步上升，二三产后劲不足。但从三调数据分析对比，小河口镇人均建设用地180平方米/人，高于湖北一般标准，而人口密度为155人/平方公里，远低于一般标准，说明小河口镇建设用地的“粮仓”丰厚。

随着存量时代的来临，类似小河口这样的小城镇虽然面临人口减少，产业发展不够强劲，资金缺乏等现实问题，但从侧面来看，类似小河口这样的小城镇的土地、生态以及文化等各类资源的价值会日益凸显。可以充分利用小城镇不同于大城市的资源要素，实现价值互换，为小城镇的发展提供动能。

4.2.2、小城镇盘活存量路径选择

根据上面的分析可以看到，小城镇发展乏力，想要盘活存量国有建设用地缺少相应的政策支持，更缺少资金，但是其土地、生态等资源随着大城市建设，城镇化的进一步推进，价值会日益显现。综合现有的盘活路径，更适合小城镇的方式为政企合作的方式。通过对存量用地的重新整合分割，将一部分用地利用增存挂钩政策或其他相关政策，异地出让，资金收益根据管理规定部分作为乡镇的建设资金；或者采用租赁重组模式，由市县政府成立专项小组，为乡镇引入适合的产业，例如农业、生态等方面的企业，形成核心在市县，生产在乡镇的产业链，获得的税收和租金等收益，一部分为企业减免，一部分作为乡镇的建设资金。领导小组针对乡镇现状，可对两种路径经评估后选择最优的方式。

图3小城镇盘活存量国有建设用地路径示意图

5、小结

目前，各地各级政府都在不断探索存量时期的城市建设发展方向。小乡镇作为最基础的单元，作为城乡互动的支点，其未来的建设关乎乡村振兴这一国家战略。因此在加大力度建设大城市的同时，也应该关注小城镇的健康发展。加快制定相应政策，打通各级各地关卡，让乡镇的土地、生态等资源要素得以流通，发挥其应有的价值。政府引导社会资本参与小城镇与大城市之间资源的流通，同时也要加大监管力度，防止资源流失。要转变原有的观念，打通实施路径并不是要小城镇向大城市大力“输血”，要认识到实施路径的原则和前提是建设高品质的小城镇，在保证小城镇健康有序发展的前提下，盘活存量用地。要让小乡镇的资源与社会的资本、资金在平等的地位对话，才能更好地挖潜增效，从最基础的行政单位，逐级向上建设高品质高质量发展空间，形成更彻底，更牢固的城乡发展基础。

参考文献

1