协同治理视角下城市违建问题的治理路径分析

协同治理视角下城市违建问题的治理路径分析

燕永飞 

准格尔旗城市管理综合行政执法局  内蒙古  准格尔旗

摘 要：在城市化进程中，违规建筑行为日益增多，给公共生活带来了极大的危害。各职能机构很难有效地发挥作用，基层的执法力量还不能满足他们的工作需求。从协同治理的角度来看，违规行为难以治理主要源于部门间合作难度大、社会参与程度不够等问题，构建长期的政府跨部门协同合作机制，强化公众等社会主体的积极参与，综合运用法律、行政、经济等工具手段的综合运用等，是解决城镇违章行为问题的关键。

关键词：城市违建；协同治理；多元主体

在过去的30年里，中国城市化的规模和速度是世界上少有的，城市化的速度之快，使整个世界都为之惊叹。然而，随着人口、资源和产业集聚，城市经营问题日趋复杂。在中央城市工作会议上，会议上指出，“城市是我国经济、政治、文化、社会等各方面的核心，在党和国家工作全局中占有十分重要的位置。”其中，违章建筑是一种“高发、治疗困难、治愈率低下”的“顽症”。本文试图从“协作”视角对当前我国城镇违章建筑管理的困境进行再阐释，并对其进行了探讨。协作治理理论是一种开放的行为体，各行为体有着各自的价值观和利益，彼此之间会产生竞争或协作。

1.城市违建治理的困境

1.1政府层面：强力治违与社会稳定

面对日益严重的违规建筑行为，作为“属地责任”主体的当地政府，应在遏制违法违规行为的增量和存量上，以最大限度地发挥其应有作用。然而，随着违规建筑整治工作的深入开展，行政机关和违规建筑所有者之间的冲突不断加剧，引发了一系列的社会舆论事件。首先，违规建筑活动的主体范围很广，除了一般市民之外，还有一些社区干部和政府官员，甚至是一些黑社会性质组织。当遇到违规建筑的问题时，各利益团体会自动联合起来，互相扶持，从而构成强有力的抵制力量。

1.2部门层面：跨部门协作困难

城市管理局、规划局、国土资源局，乃至水务、铁道等部门，都有自己的“责任田”。但没有很好地管理好每一个环节，造成了“九龙治水”，各部门“各自为战”。各机关职能重叠，能不能兼顾，有选择性执法的操作空间。从本部门的角度来看，政府部门往往会采取对自己有利或不利的措施来解决违规建筑问题。各监管责任部门的利益目标不相符，因为缺乏对其进行有效的融合和融合，容易造成违规行为的工作流程脱节，力度不够。违法建筑违法行为的主体是城市管理，而城市管理则必须与其他各方面密切合作。

1.3执法队伍层面：手段单一、事倍功半

在处理方法上，则是以城市管理等行政机关为主体，对违章建筑的违法建筑予以强制拆除，并对违法建筑的所有者给予相应的罚款。因为城镇违章建筑的种类很多，利润也很高，单纯的拆迁和罚金很难起到很好的效果。检查工作的难度很大。城区违章建筑分布范围大，管理困难，且缺少相应的管理力量，很难实现高密度、全方位地监控和发现违规建筑。由于建造工艺的提高，违章建房的工期大大减少，尤其是在周末、夜间抢房的特征十分明显，“隔夜楼”的情况经常发生。因为施工期间不在执法人员的工作范围内，所以很难进行及时地检查，等到他们检查的时候，违章建筑的行为已经成为现实。

2.城市违建问题的协同治理路径

2.1建立长效跨部门协同合作机制

第一，要成立由政府主要领导担任组长的违建治理领导机构。对城管、规划、国土、交通等部门进行正规的约束，对各部门、单位的职责进行明确界定，让他们的职能得到最大限度地发挥。纵向上，推动城管工作重心下移，职能下沉，加强街道（乡镇）治违工作的主体地位，以及村民委员会的自我管理能力。在水平上，对城乡一体化行政的工作内涵进行了梳理，明确了各部门之间的职责界限。同时，要健全联席会议制度和定期例会制度，及时研究、协调解决违规建设中遇到的突出问题和难题。

第二，探索跨部门联动执法机制。因个别执法机关的司法权限是有限度的，而违章建筑常常是跨多个执法机关的辖区。比如在自然保护区里，违法建设的违法建筑，就会被国土部门、生态部门和规划局等部门查处。若单独一个执法机关“冲锋陷阵”，一方面，会涉及其他各机关的权限，从而对各部委之间的联系产生某种冲击；另一方面，可以超越自己的权限，对执行的正当性产生怀疑。有了这两方面的考虑，执行起来就会变得软弱无力，造成违章建筑的执行，事半功倍。由城市管理局、建设局、规划局等部门牵头，水务、铁路等部门协作，派出综合素质高、业务能力强的执法专员，按照随机抽选、全面覆盖的原则组成执法小组，进驻各县区进行联合执法。促进各执法机关的联合执法或互相提供法律援助.能够使分散和碎片化的执行资源得到有效地整合.充分利用了各自的职能和各自的特点，使其具有了各自的特点。通过信息共享、案件移送、联合检查、联合办案等手段，实现了跨部门的联合执法，能够堵住执法监督的空白，防止各部门之间的职能和责任之间的矛盾，加强各部门之间的沟通信任，提升了执法监督的能力，从而对违法建筑的行为进行了有效

地遏制和打击。

2.2强化社会力量的有效参与

第一，提高民众参与意识。要激发群众的积极性，积极地参加城镇违章建筑的整治，其核心是提升各主体的利害关系。过去，老百姓对违章建筑的危害性并没有深刻的意识，没有意识到违规建筑的益处，所以不愿积极地投入到违规建筑的管理中去，更不愿同那些“天天都能看到”的违章建筑行为做“斗争”。因此，一方面要加强对违章建筑的危害性的宣传和教育，打破“我的土地我说了算”的隐性标准，树立起“一家毁一片”的良好氛围；另一方面是要分享整治违规行为的成效，广泛听取群众的建议，将违章建筑拆除后留下的闲置空间加以有效利用，例如建设微型公园、边角绿地、健身区等，让老百姓真正体会到实惠。

第二，建立高效透明的信息公开制度。长久以来，因违规行为往往会触及“暴力拆违”和“选择执法”的问题，导致我国政府在违规行为的信息披露上比较保守，并未及时全面地公开有关违规行为的信息，公众很难对违规行为的法律政策、认定标准、处罚措施等进行直接和全面的认识，很难做到科学、理性地投入到违规行为的整治之中。要充分利用传媒、互联网等媒介，切实保证市民对违规建筑行为的了解与监督。运用新媒体、微博和微信等公众平台，及时公布整治违规建筑的最新情况，并建立公众参与表决的机制。

2.3综合运用法律、行政、经济等工具手段

第一，用法制来管理社会的秩序。有关违规建筑管理的相关法律、规章较为零散，对违法建筑行为的处罚也不明确；同时，违章建筑整治的执法氛围十分复杂，缺少具体的执法措施，尤其是在具体的执行上，造成违章建筑处罚的可能性较小，处罚力度不够。要健全关于城镇违规建筑管理的相关法律、规定及执行办法，尤其要注重因城制宜、分类处置，对违法建筑的认定标准、处罚程序和处理措施进行详细的规定，增强其可操作性。

第二，运用经济的方法对其进行利益的调节。经济效益是违法违规行为发生的一个主要原因，利用经济学方法对违规经营人的权益进行规制，可谓是一针见血。要斩断违法建筑利益的渠道，要严格禁止违规建筑、拆迁等政策，避免盲目跟风、抢建；依法严肃处理违法违规转租、作其他用途的违法建筑。

结束语：

综上所述，本文提出了一种新的理论框架，即：以人为本的组织形式。通过“产出－投入－反馈”的方式，减少了治理体系的内在价值效果，从而抑制了“封闭”和“集中”的倾向。以平等协作的形式构建起一种伙伴关系，使各方的价值取向、利益诉求得以统一，从而达到高效治理社会的目的。

参考文献

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