城乡建设用地增减挂钩工作中的问题研究

城乡建设用地增减挂钩工作中的问题研究

张焕

乐陵市自然资源局  山东省德州市乐陵市  253600

摘要：城乡建设用地增减挂钩是一项具有中国特色的独创性政策，其基于中国特殊的发展国情而提出，并随着基本国情和发展战略的变化而不断演变。通过不断优化城乡建设用地增减挂钩工作策略，有利于确保增减挂钩计划的现实性与可操作性，并可有效缓解土地供需矛盾、优化土地利用结构、加快城乡发展步伐。

关键词：城乡建设；建设用地；增减挂钩

引言

近年来，中国在新型城镇化建设领域取得了诸多显著成果，城镇化率逐年稳步提升，但由于城市建设规模受到耕地红线限制，所调拨少量土地周转指标无法满足城镇快速发展需求。城乡建设用地增减挂钩政策，其主要目的是优化城乡用地布局、结构，统筹城乡发展。

1、城乡建设用地增减挂钩工作概述

城乡建设用地增减挂钩其实是一种土地综合整治，“增”是指城市建设用地的增加以符合国土空间规划且拟用于城市建设的土地增加为代表。“减”是指农村建设用地的减少以拟用于农业用地的农村建设用地中改造和复垦的土地减少为代表。通过城乡建设用地增减挂钩，农村拆旧复垦区域可以置换为建设用地周转指标，周转指标能够在城镇使用，即结合国土空间规划，在规划建设区域中增加建设用地预留量。城乡建设用地增减挂钩的最终目标是确保建设用地总量不增加、耕地面积不减少、耕地质量不下降，从而盘活存量土地，节约集约用地，使城乡用地布局更加合理，助推城市化及新农村建设，改善农村生产生活条件，促进城乡统筹协调发展。

2、城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题

2.1 周转指标问题

（1）资源数量降低，当前拆旧复垦的多为空心村、危旧房、一户多宅等一类的地块，已经做到“应拆尽拆”，剩余可拆资源少且在拆除时需要面临较高的难度。

（2）购买需求减少，即对于节余指标省内购买的需求呈现出下降的态势。

（3）使用匹配度低，在项目具体实施期间，因为一些项目本身的权属人意愿改变等原因，难以按期完成拆旧复垦任务，拆旧复垦与新项目的建设在时间层面上难以实现完全同步，或是受诸如生态红线、坡度、区域连片种植状况等一类的复垦条件的制约和限制，复垦耕地面积和质量等别有限，对设置建新区目标的落实创造了一定的阻碍，影响项目实施成效。

2.2 挂钩政策问题

近年来，提出乡村振兴战略发展目标，以保障耕地、集约用地作为主要政策，首要保障国家粮食安全。然而，根据实施情况来看，在增减挂钩工作开展期间，却面临着诸多问题。

（1）偏离保障增加耕地质量目标。在部分拆旧建新项目中，并未考虑到新增加耕地的农业生产能力，虽然在后续复垦为农田，但实际农业产出情况并不理想。同时，部分农村存在严重的“空心化”问题，剩余劳动力数量较少，如果农村建设用地在复垦后的耕田质量偏低，因劳动力资源匮乏，耕地很难得到有效利用，造成土地资源闲置浪费。

（2）偏离节约集约利用土地目标。没有合理规划所复垦农村建设用地的空间布局结构，少量或是多数复垦农田零散分布，由于实际耕作成本较高，农户选择把复垦后的耕地弃耕抛荒，问题根源在于没有制定具备实际操作条件的土地集约利用规划方案。

（3）政策制度交易成本高昂。增减挂钩项目的实施通常是以政府为主体，由地方政府自筹资金实施，主要来源渠道是财政支出，资金来源渠道较为单一，常常因项目实施进度情况，存在建新区供地困难或不能及时形成节余指标进行交易的现象，在这种情况下往往造成地方财政压力较大。

2.3 农民权益问题

在城乡建设用地增减挂钩工作中，政府是开展一系列活动的主体，而开展增减挂钩工作受到影响最严重的主体却是拆旧范围内的农民群众。因此，在城乡建设用地增减挂钩工作中，农民权益问题是政府必须关注的焦点问题之一，只有建立健全农民权益保护机制，才能有效降低城乡建设用地增减挂钩项目带来的负面影响。此外，基础设施、就业空间等问题同样会影响到搬迁安置农民的各项权益，只有深入了解农民的利益诉求并加强权益管理，才能让每一位农民群众在城乡建设用地增减挂钩工作中获得应有的补偿。

3、城乡建设用地增减挂钩工作优化策略

3.1 引入市场机制，激发指标活力

（1）制定省内增减挂钩指标使用规则，发挥增减挂钩市场的作用，增强增减挂钩宏观调控功能，严格控制建设用地计划指标下达量，将增减挂钩指标作为保障地方建设用地规模的具体举措。除此之外，还应当要求新增建设用地项目在使用计划建设用地指标的同时，搭配使用增减挂钩指标。对部分经营性用地，如房地产开发等高利润项目，强制要求使用增减挂钩指标；或者使其通过资金投入的方式，参与项目前期的拆旧复垦，折抵后期购入指标的价款。

（2）明确主体，探索市场化运营机制，在主体选择、制度建设、收益分配上下功夫，建立健全制度决策机制与收益分配机制，引入多主体参与，强化政府引领作用，推动市场化运作。以土地空间腾挪级差地租为杠杆，吸引社会资本参与增减挂钩的市场化运营，做好土地增减和资金进出的双平衡，缓解增减挂钩单纯政府运作的巨额资金压力。

（3）依据地区自然资源禀赋和经济发展客观条件，制定差异化政策，探索将增减挂钩涉及的拆旧复垦区与建新区分离，即建设用地指标分离；分离耕地占补平衡指标与节余指标。分别建立独立的管理系统，单独调剂、独立核算、分类管理。

3.2 建全增减挂钩政策

（1）农村宅基地制度改革。中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，积极探索宅基地“三权分置”路径，对宅基地的集体所有权、农民房屋财权以及农户资格权进行分置处理，在合理范围内放宽对农民房屋使用权的管制要求，进而实现宅基地资源市场化配置目标[1]。

（2）明确责任。把城乡建设用地增减挂钩工作当中的工作职责落实到位，正常情况下，把农村宅基地复垦监管职责分配给国土部门，把耕地复垦、地力恢复、耕地质量验收职责分配给农业部门，并在项目结算验收阶段由多部门组成联合小组开展质量评价工作，判断是否实现项目预期目标[2]。

（3）完善安置补偿政策。为消除工作阻力，需要制定多层次退地安置补偿政策，直接向退地农民按标准发放安置补偿费，向农民提供全新工作岗位或是稳定收入来源。同时，着重体现安置补偿政策的包容性，农民根据自身需求来选择单一退地补偿方式，也可搭配选择多种补偿方式。

3.3 保障农民权益

在进一步完善增减挂钩政策时，应将农村集体土地作为经济补偿的出发点，因地制宜地保障集体土地权益，完善增减挂钩效益分配机制，使贫困地区集体组织充分享受土地资源的红利，利用节余指标流转产生的经济效益。城乡建设用地增减挂钩工作将会打乱当地农民的原本生活，通常会以住房安置和货币安置形式进行补偿，通过拆迁补偿是否公平、合理、到位等多项因素来判定整个增减挂钩工作是否真正落实下去，这项工作与农民群众生产、生活大局和农村社会稳定之间息息相关，应该专门建立农民权益保护机制，以此来保护项目区农民的合法权利[3]。

结束语

为实现城乡统筹发展目标，正确处理城镇发展与耕地保护二者之间的关系，各级地方政府都应提高对城乡建设用地增减挂钩工作的重视程度，通过分析城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题与解决对策，顺利推动城乡建设用地增减挂钩工作，并促使这项政策能够实现长久、可持续发展。

参考文献：

[1] 高淑香,包亚清. 关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J].山西农经,2021（5）:23-24.

[2] 鲁萍. 梧州市城乡建设用地增减挂钩风险识别与防范建议[J]. 南方国土资源,2019（6）:50-53.

[3] 丁美凤.关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J].华北自然资源，2021（5）：130-131