关于实现农村供水工程良性运行管理的思考

关于实现农村供水工程良性运行管理的思考

梁钱栋

丽水市莲都区老竹水利服务中心站   浙江 丽水  323000

摘要农村供水具有公益性和经营性双重特征，需要积极推动政府和市场“两手发力”，进一步推动农村供水高质量发展。在总结农村供水“两手发力”现状基础上，分析存在的难点问题，研究提出推进农村供水“两手发力”的措施和建议。

关键词  农村供水工程；运行管理；

引言

据统计，浙江现有城市水厂177座，服务保障5300万人；乡镇水厂286座，服务保障890万人；联村水站452座，服务保障90万人；单村水站8828座，服务保障242万人。浙江七山一水二分田，受地形条件等限制，城市、乡镇水厂不能完全覆盖全部人口，有很多群众还散居在海拔较高的山区，需要由单村水站来保障供水。近年来，我省建设了数量众多的农村联村水站和单村水站，基本解决了农村供水保障问题，但是如何实现农村供水工程，特别是单村水站的良性运行管理，又摆在了我们面前。实现农村供水工程的良性运维对农村供水工程的高质量可持续发展意义重大，本文为笔者对实现农村供水工程良性运行管理的一点思考。

2014年3月14日，习近平总书记站在战略和全局的高度，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。“两手发力”对农村供水工程良性运行管理有很强的指导意义，一手是政府的科学规划与有力监管，一手是市场的活力释放与资源配置。政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”相互配合，既稳健又灵活，可以为农村供水工程良性运行管理注入源源不断的创新动力。农村供水具有公益性和经营性双重特征，目前各地建设的农村供水工程基本由政府财政投资，就笔者所在的浙江而言，经过从“十一五”开始的大规模农村供水工程建设，到现在全省50人以上的自然村均覆盖了集中供水工程，笔者认为农村供水工程不仅要建好，更要管好，如何实现良性的运维管理直接关乎政府财政的负担，人民群众的喝水安全问题等。农村供水工程良性的运维管理不能只靠政府财政，更要引入市场机制，吸引社会力量参与供水设施运行维护，发挥社会资本投融资、人力、技术、效率优势，解决政府财政资金相对不足和工程运营管理薄弱等问题。

一、市场机制参与农村供水现状

1．相关政策

国家高度重视社会资本参与包含农村供水在内的基础设施建设。2019年6月19日李克强总理主持召开国务院常务会议明确要求“建立合理的水价形成和水费收缴机制，以政府与社会资本合作等方式吸引社会力量参与供水设施建设运营”。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发[2017]17号)要求发挥政府投资的引导和撬动作用，允许地方政府发行专项债券支持农村供水设施建设，鼓励各地积极利用市场机制。2021年11月，水利部与国家开发银行联合印发《关于推进农村供水保障工程项目融资建设的通知》(办财务[2021]351号)，支持纳入县级以上人民政府或水行政主管部门批复的“十四五”农村供水工程项目融资建设。2022年5月印发的《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作(PPP)模式发展的指导意见》(水规计[2022]239号)还明确，对于城乡供水一体化项目，可以县域为基本单元，统一供水设施运行服务标准，推广城乡供水同城、同网、同质、同价、同管理；对于分散式中小型供水工程，探索以大带小、整体打包，引入专业化供水企业或规模较大的水厂建设运营管理。

2．各地市场化运维的实践探索

（1）针对城乡供水一体化等规模化供水项目，各地通过政府和企业合作共建城乡供水一体化项目，引入具备一定资金实力的水投公司，或组建当地的水务企业，搭建融资平台，利用政策性金融贷款、地方政府专项债等形式，建设规模化水厂和管网，实现城乡一体化和集中连片供水。工程建成后，授予企业特许经营权。

(2)针对农村供水等规模一下的供水项目，各地政府通过购买社会服务或采取承包、租赁等形式实现工程运维，不少地区的乡镇、受益村组通过签订协议，将建成后的农村供水工程以承包、租赁等形式交由有意愿的企业或个人运营。但从近些年的实践看，这种承包给个人或私人企业运营的工程，运行管理水平参差不齐。调研中看到部分工程运行管理不规范，效果不理想。此外北京和笔者所在的浙江等积极推动政府采购服务，将包括中小型农村集中供水工程净化消毒设施设备运行维护、水质检测以及日常监管等方面委托给专业化运维队伍运维。笔者所在的莲都区，通过向区属国有企业购买中小型农村集中供水工程的运维服务，目前来看效果较好，市场化购买服务推进精细化管理，专业运维团队摆脱以往粗放式管理，提升了运维服务水平。另外宁波余姚市将通过资产评估后的村级水站资产统一移交至县属水务公司,由水务负责全市村级水站的制水、水质化验及检测、净化及消毒设备维修养护等技术性较强的工作。

二、进一步发挥“市场机制”的主要难点

从“十一五”开始的大规模农村供水工程建设，投资渠道均以财政资金为主。“十三五”期间，由于中央补助资金减少，东部、中部地区积极探索采用市场机制筹集工程建设资金。据不完全统计，债券资金、银行贷款等社会资本占完成投资的10％左右。进入“十四五”时期，据不完全统计，2021年度各地落实的工程建设资金中，地方债券占33％，社会融资占24％，银行信贷等其他投资占13％，在农村供水工程建设方面市场机制已逐渐发挥作用。但就目前而言，农村供水工程尤其是单村水站的运维基本任由财政全额保障，市场机制未充分发挥。

1．农村供水工程运维无法满足社会资本参与的基本条件。社会资本参与的农村供水水价必须达到运行成本，且水费收缴率需达到较高，才能收回运营成本，或不足时由地方政府进行补贴。虽然近两年农村供水大力推进水费收缴工作，但水费收缴工作仍任重道远，同时村历史执行水价低于运行成本，一时间提高水价老百姓意见和阻力较大，此外单村集中供水工程数量多、规模小，较为分散，工程维修养护成本高。以上特点导致农村供水工程很难吸引社会资本参与。

2．社会资本参与政策制度不完善。承包给个人或私人企业运营的工程，运行管理水平参差不齐。如何形成规范化的运行管理，对农村供水工程运维引入尚一套行之有效的监管制度、评价机制和退出机制仍有待研究。

3．与城市供水相比，农村供水准入资质门槛、产权抵押评估标准、激励机制不明确，融资路径和融资方式都还不完善，社会资本参与的积极性不高，或者对社会资本约束程度不够。同时，社会资本的资信水平、项目建设运营回报与风险以及政府的债务水平都是影响项目融资的重要因素。
三、推进“两手发力"的措施和建议

1．持续推进水费收缴工作，探索完善社会资本参与的水价机制，遵循“补偿成本、公平负担”的原则，并充分考虑农村居民的承受能力，调整农村供水水价，水价尽量达到运行成本，但也不宜超过当地县城供水水价，持续推进农村集中供水工程水费收缴，特殊情况下水费收入不足时由地方政府进行补贴。

2．统筹城乡供水工程、农村供水工程、城乡污水处理厂、农村污水处理设施等运行服务项目，打包实施，以丰补欠，吸引社会资本进入运维管理。

3．尽可能的实施规模集中供水工程，按照能并则并，能联村不单村的原则建设大的供水工程，尽可能的减少运维成本。

4．制定完善的社会资本参与政策和制度。明确农村供水准入资质门槛，明晰农村供水工程的产权，引起产权抵押机制，建立融资路径和融资方式。参考笔者所在的丽水市，2023年丽水发现首笔取水贷，就是通过电站的取水权取得融资和贷款，同样对农村供水工程有一定的参考价值。