浅析多规合一与总体规划之间的相互关系

浅析多规合一与总体规划之间的相互关系

文朝晖

（平江县住房和城乡规划建设局  湖南岳阳  410400）

摘  要：在很多文献里，将多规合一简单粗暴的理解为“一张蓝图，一本规划”，其实这是对多规合一外在形式的简略描述。本文通过对多规合一与总体规划两者产生的途径和背景、适用范围、现实可操作性等方面进行对比分析，总结出以下四层相互关系。通过探索揭示多规合一的内在规律，从而在新的一轮城乡规划编制与实施上做好充分准备。

关键词: 多规合一；方法论；行政壁垒；规划优势；深化改革；学科发展

早在2012年,李克强总理在推进新型城镇化研讨班上就提出“要在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划‘三规合一’”，这是多规合一最早的一次出现在正式场合，同年12月习总书记在中央经济工作会议上指出“一张蓝图干到底”，随后二规合一、三规合一、多规合一开始频频出现在各大顶层会议上，真正落实多规合一还得算2014年8月份多部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，这标志着多规合一正式如火如荼的开展试点工作了！从2014年到2017年，每年都会有关于多规合一的顶层文件下达下来，从这历程来看，多规合一是大势所趋，是中央深化改革的步伐。另外一方面，在各地规划实施过程中存在着各种矛盾，部分行政许可存在冲突。上到行政许可单位，下到办事的普通百姓人员，都迫切希望能有一个协调机制，使群众办理城乡建设规划事项能真正的方便，在新时代能真正的做到促进城乡经济协调发展。

1、多规合一更偏向方法论

“多规合一①”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。这个多规合一最早出现在浙江日报上，后被新华网转载。单从定义本身出发，我们不难看出多规合一的主要任务是规划融合，解决冲突。方法是人们认识、改造世界所应用的方式和手段②。通过右图（一张图看懂开化“多规合一”）可以清晰的感受到多规合一的导向。在现实生活中是各项规划交叠不一致，信息不对称，        (图片来源：浙江日报)

规划实施难落实，各种矛盾顾此失彼。多规合一则是针对现状进行具体问题具体导向，将问题先通过归纳分类，再逐个解决，从而得到“成果”。用方法论的思路理解多规合一，会使多规合一更加清晰明了，有章可循，在一定程度上避免了“墙上挂挂，手上划划”，多规合一是一种方法，一种解决规划现阶段矛盾的手段之一，多规合一出现与不出现，这些问题都是客观存在的。各部门的职能不同，可能会造成有些交叉范围的规划项目难以实施，多规合一是正面解决了这些问题，而不是避免了这些问题。

2、行政壁垒的重构与深化

从总规的修规上报审批，到用地规划，工程规划，再到规划竣工验收，都是通过行政的审批来监管把关,审批是管理的一部分。在多规合一的框架下，很多矛盾在事前都协调好了，不合要求的，往往不会进入到审批环节。多规合一在选址阶段的效果最明显，一个项目符不符合选址要求，在多规合一的平台上，根据公示内容都可以自行判断。现行的规划体系则是先去发改委立项，再去规划管理部门报批，然后再就是各个环保，消防，人防等部门来回跑。各个部门会以各个部门的审批章程来审批项目，无形中行政壁垒在一步步的加剧，各个部门的职能不一样，参考的法律法规依据不一样。造成项目在不同的壁垒中滚来滚去，有些不幸的项目就滚“流产”了。多规合一的目的不是打破行政壁垒，而是重构，优化行政管理。

《中华人民共和国城乡规划法》在法律的划分层次上属于行政法，总体规划就是在此基础上进行发展开来的。在规划实施过程中会遇到许多的问题，面对这些具体问题，会衍生细化出各种专项规划，越到末端，协调得越具体，适用的法律条款也越细致。总体规划虽是宏观把控，但却是在不断引导深化行政法律法规，试图通过完善的行政法规来解决规划过程中的问题。

3、多规合一在不同规划之中的优势参差不齐

总体规划、详细规划、村庄规划、以及各个专项规划中，多规合一的优势其实是各不相同的。最主要的原因是各个规划的作用不同，同时还和多规合一的目的有关。我个人认为多规合一在各个规划中优势差距顺序是：村庄规划＞城市规划＞详细规划＞专项规划＞……。

之所以把村庄规划放在首位，最主要的原因是村庄规划里涉及的事项、审批单位、法律依据等都相对其他规划少些，执行起来阻力小很多。《中华人民共和国城乡规划法》第三条就明确规定“县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。”在很多村庄，其实都是没有规划的，生产建设和私人建房大多是依据生活经验和所谓的风水来建设的，缺乏科学指导。其实在这样的村庄里多规合一是很简单的，基本都是二规合一，例如:村庄总体规划和土地利用规划，有些则是村庄总体规划和林地保护利用规划。个别村庄涉及的事项多一些，但毕竟是村庄，各个方面协调起来难度系数不大，执行起来也清晰明了。

总规相对其他各类的规划来说，是一个宏观性的引领规划，是站在统筹规划，统揽全局的高度来编制的。多规合一其实是一个协调解决矛盾的有机过程。总规是统领各个详细规划，衍生出专项规划。而多规合一则是协调城乡总体规划、土地利用规划与国民经济和社会发展总体规划等，通过技术手段使得各个规划各司其职，交叉区域解决起来有章可循。多规合一对总体规划来说并没有硬性的要求，只是对各个规划的交叉区域以及技术标准的协调调整过程，落实起来难度是有，但不是那么大。

详细规划和专项规划，在多规合一的范畴内优势不大。如果说总体规划是“合”，那么详细规划和专项规划则是“分”，从哲学辩证的角度来考虑，“分”和“合”是相辅相成的，在城乡规划领域，光有“合”，没有“分”，规划实施是落实不下去的，都停留在理论阶段。而多规合一则不可能对单个地块经济技术指标进行控制。详细规划是对总体规划的理论进一步落实进行控制，把这些具体操作融入到多规合一里，是不明智的选择。在规划实施过程中，肯定会根据实际情况，对个别规划地块进行调整，倘若将详细规划纳入多规合一，一个数据的调整，导致环保，国土，林业等部门的数据调整，这就形成局部小数据的调整，致使大数据的调整，大数据的调整必定会使得许多部门的调整。这就将宏观和微观的问题混为一谈，使得问题更加复杂化。

4、殊途同归

对比多规合一和城市总体规划，虽然大的方面都是属于规划，但还是有很多不同的地方，但最终的目的都是科学管理，改善人居环境，促进经济发展。弄清“殊途”的来龙去脉，对处理城市规划问题有着重要意义。

4.1、多规合一是深化改革的结果

十一届三中全会上邓小平提出改革，再到十九大全面深化改革，改革的步伐在一步步的推进。2012年10月30日深圳市率先实行三证合一（工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合为一证），其目的是为了提高市场准入效率，2014年7月7日全国全面推行了三证合一。在规划城市规划领域，多规合一出现以及推广和多证合一是极其相似的。多规合一的诱因是各部门不协调，在权职范围内，规划事项依据不一致，规划项目难以落地，不利于经济建设和生活发展，但这并不是根本原因。城乡规划法规定在编制城市总体规划之前有一个协调论证征求意见的过程，这其实是对各个部门协调的微缩版，但这个机制对整个行政审批系统的协调来说是杯水车薪。在实际的规划过程中，部分项目并非是无法可依，而是适用法律众多，部门规章交叉，规划实施困难重重，协调起来困难重重。

还有一种观点认为多规合一是博弈论③下的产物。本文对于这种观点不支持。博弈论肯定了多规合一的产生与政府内外的相互关系，但这种观点的出发点是站在权利的划分立场出发，过于强调权利的作用，对于规划专业技术层面的因素考量不够重视。

2015年2月11日广州市规划局、市国土房管局(部分职责)整合为广州市国土资源和规划委员会；2016年7月22日北京市北京市规划委员会和北京市国土资源局整合为北京市规划和国土资源管理委员会；上海市规划和国土资源管理局整合的更早。其实国土局和规划局的合并，这是行政力量推动的结果，简化行政审批流程，减少土地利用规划和城市总体规划的争端，这在一定的程度上算是多规合一的雏形。深化改革推动行政管理方式的改变，最终以多规合一的形式出现。

4.2、总体规划是学科发展的结果

总体规划在城乡规划中占着举足轻重的地位，这不仅是因为它的法律地位，而且具有专业技术地位，更是因为它的基石地位。在现行的城市规划体系中总体规划是基础，在它的基础上衍生出控制性详细规划、道路系统规划、绿地系统规划、公用设施规划等等一系列专项规划，这些规划都是根据总体规划战略部署和要求来严格制定出来的。总体规划在城乡规划的学科体系上占据着重要的位置。纵观城市规划史，每一次的规划学科发展，都是规划结构体系的演变与完善，都离不开总体规划的框架结构。学科的发展使得总体规划更加完善，更加符合社会发展的要求，具有鲜明的时代特征。

4.3、回归蓝图，建设美好家园

多规合一和总体规划，两者的立脚点是一致的，虽然两者的途径和方式都不尽相同，但都是为了建设美好家园，通过事先的科学规划对城市建设活动进行有序安排。回归“蓝图”，就是回到最初的计划目的上，如果把一张蓝图单纯的理解成一个规划管控图，那就过于狭隘了，一张蓝图是不可能把城市的各个不同的功能设施有效的协调起来。这里的蓝图应该理解为规划的预设效果。所谓的“一张蓝图”，其实就是将各个类型的规划预设目标进行同质化，一个项目可以在不同的规划类别内进行比对调整，避免了“格式”的不兼容造成各个环节的脱钩现象。

参考文献：

[1] 吴雄伟. 一张图看懂开化“多规合一”[N].浙江日报, 2016-03-21 (00002版).

[2] 杨焕远. 方法论[M].北京: 光明日报出版社,2008-06.

[3]林坚,乔治洋.博弈论视角下市县级“多规合一”研究[J].中国土地科学,2017,(第5期).

作者简介：文朝晖，男，1986年11月，硕士研究生，建筑工程师，毕业于武汉理工大学，现就职于湖南省平江县住房和城乡规划建设局.