浅谈新形势下经济责任审计如何定责和评价

浅谈新形势下经济责任审计如何定责和评价

李琼

永善县审计局  云南昭通   657300

摘 要：近年来，中办、国办先后出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，为领导干部经济责任审计做什么、怎么做、怎么评价提供了有力依据。但总体而言，现行的经济责任审计制度标准体系有待进一步完善，特别是在审计评价和问责方面还不够规范。笔者结合经济责任审计的实践，对新形势下落实经济责任的有关规章制度，进一步深化经济责任审计工作提出了几点思考。

关键词：新形势下；经济责任审计；定责；评价

引 言

经济责任审计在促进领导干部履行职责、为自己的行为负责、加强对权力运行的监督和制约等方面发挥着重要作用。经济责任审计的主要难点在于：对领导干部履行经济责任过程中存在的问题进行责任界定。少数审核员存在职责界定不清、对准则理解不清、把握不准确等问题，导致被审计对象的责任界定不准确，难以保证审计质量。现结合自己的经验，在经济责任审计中，如何准确界定领导干部的相关经济责任，在下文谈一下自己的看法。

一、经济责任审计进行责任界定的必要性

经济责任审计的对象是领导干部。审计中发现的问题应该是领导干部履行经济责任过程中出现的问题，而不仅仅是与被审计地区、部门、单位的领导干部有关的问题。因此，明确领导干部应承担的责任，厘清问题与领导干部履行经济责任的关系，是审计中发现问题的重要方面。通过责任的界定，可以确定领导干部的作用，更直接地说明问题的严重程度。因此，责任界定是经济责任审计的本质要求，是审计发现的重要属性，也是审计结果的重要体现，更是客观公正评价的重要依据。

二、经济责任审计责任界定的概念及制度演进

经济责任审计责任界定是指：根据权责一致原则、领导干部职责分工等相关因素，确定被审计领导干部应承担的责任并划分责任类型的过程。责任界定作为经济责任审计的关键环节，是经济责任审计区别于其他审计类型的重要特征之一。2010年，中办、国办印发的《关于审计党政领导干部和国有企业领导人员经济责任的规定》第34条规定:“审计机关应当根据不同情况，明确被审计领导干部在履行经济责任过程中存在的问题的直接责任、主管责任和领导责任。”为适应党规日益完善和公共管理日益规范的现实，有必要对领导干部经济责任界定规则进行修订。2019年，中办、国办发布《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)。《规定》第三十九条规定，对被审计领导干部只界定“直接责任或者领导责任”，不再界定“主管责任”。对其他未经审计的领导干部，其职责不再明确或未反映在报告中。

三、经济责任审计责任界定中存在的困难

（一）责任界定标准尚不够细化，操作界限不好掌握

《规定》明确，直接违反党的有关法规、法律、法规和政策的，应当承担直接责任。但这里不详细说明具体内容，直接违反了党章、法律法规、政策规定的具体形式，在识别上难以把握，给审计工作带来困难。例如，在确定某部门领导的责任时，有一件事情应该进行集体学习，但没有进行集体学习，但没有造成损失或严重后果，那么在确定问题时，就要考虑是否直接违反了党的法规、法律法规和政策规定。如果是这样，则直接责任的定义范围过于宽泛。如果不是，那么这个问题很符合这个规定的形式要求。

（二）审计取证的局限性给责任界定增添了难度

首先，很难获得有关决策过程的准确信息。《条例》中的“直接责任”是“唆使、教唆、胁迫、纵容、隐瞒”、“决策部署不坚决”、“对后果起决定性作用”;“领导责任”、“未发表明确反对意见”、“疏于监督，未及时发现问题”等，都属于比较宽泛的表述，在实际操作中难以把握。此外，一些会议纪要、会议纪要等决策数据记录不够详细，增加了责任认定的难度。第二，责任界定标准与现实存在一定程度的脱节。根据《规定》的要求，“指示、灌输、强迫、纵容、包庇下级违反党的有关法规、法律、法规和政策的，应当负直接责任。”但在实际工作中，审计机关对“指使、唆使、强迫、纵容、隐瞒”等行为的证据难以取证。第三，认定部分责任的关键证据难以取得。在遇到关键证据时，往往会以不保存、找不到、丢失等为借口。如果采取说空话的措施，就会遇到在询问与责任相关的关键问题时，说得太久、忘记了、记不住，抓不住真实情况，再加上审计没有更有效的强制措施，这样，就会给问题查证和责任追究带来一定的困难。

（三）国有企业领导干部岗位的特殊性给定责带来困难

由于法人治理结构的不完善和决策程序的不规范，董事长和总经理在实际行使职权时，其职责和权力存在重叠。例如，被审计的领导不仅是集团的董事长、党委书记，也是子公司的董事长、党委书记。子公司重大事项报集团决议时，变更职责。在确定责任方面出现困难。

（四）责任界定中有关造成损失浪费或后果的程度界定难把握

《规定》第四十一条第三款“.…违反有关党内法规、法律法 规、政策规定，或者造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的”应承担领导责任。《规定》未对损失浪费和后果的金额进行明确，对金额较小的是否可以不定责。

（五）审计人员的业务水平差异影响定责的均衡性

每个审计员的能力都有一定的差异。除了一些责任可以通过新规的描述直接判断外，还有很多问题是根据新规的描述无法判断的。对于责任模糊问题，由于审计人员个人业务水平的差异，有可能造成责任不准确。比如，一个乡镇违规发放补贴的问题，应该由直接负责政府工作的乡镇市长直接负责，而乡镇书记究竟应该负责领导还是直接负责，不同的审核员在确定时就会有所不同。

四、经济责任审计责任界定的建议

一、加大《规定》及释义学习的力度，学深一步、学透一点

例如，《规定》第四十条第一项“直接违反有关党的法规、法律法规和政策规定”，包括个人的直接违反和以集体决策名义的直接违反等，都要透彻理解。又如《规定》第四十一条第一款:“民主决策时，经多数人民同意，决定、批准、组织实施重大经济事项，因决策不当或者决策失误造成公共资金、国有资产、国有资源损失和浪费，破坏生态环境、损害社会公共利益等后果的。”与第四十条第一项的根本区别在于，领导干部在进行决策时，前提是没有直接违反党的有关法规、法律法规和政策规定，但决策不当或决策失误造成后果，因此是承担领导责任。正确把握“直接违约”与“不履行或不正确履行经济责任”的区别是必要的。“直接违犯”是明知违法，主观上具有主动性和积极性，是对存在问题的希望，存在的问题由领导干部直接决定、批准或组织实施;而“不履行或不正确履行经济责任”可以理解为“不知道就犯罪”，主观上是被动的和消极的，存在问题的发生和不发生都不是自己想要的，存在的问题一般是“不知道”，或者是“知道后管理不到位”。

二、与权力运行和责任落实准确挂钩紧密结合

要准确把握审计的重点内容，摸清被审计对象有哪些经济责任，其权力运行重点是他做了什么、怎么做、效果如何。执行的责任集中在他应该做什么，以及他是否做了所有他应该做的事情。

三、采取有效措施提高审计取证的质量

在审计实施过程中，要加强现场管理，做好真实的审计证据收集工作。取证时，要对事项的决策过程、领导干部的参与程度、发挥程度等进行取证。另外，对于一些难度较大的事情，比如由领导干部亲自授意的证据收集，确实比较难对待具体情况，注重举证方法和技巧，如果确实难以落实举证，则不宜确定直接责任。

四、要坚持实事求是和谨慎性原则

领导干部经济责任审计结果是被审计领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。因此，对经济责任审计结果的评价应坚持依法、权责一致、实事求是的原则，切实落实“三个区别”的要求。评价应以审计事实为依据，按照客观事实的原貌进行，不得带有主观因素的意见或夸大其词的陈述。在审计评价中，要保持谨慎的态度，不要对审计不涉及的、证据不足、依据不清、责任超出范围的事项进行评价。对应当评价的事项，应当充分听取被审计单位的陈述和论证;对疑难问题，需要进一步查阅有关会议纪要、记录、指示、文件、合同、协议等证据确定责任;在责任认定中，既要善于把握审计对象履行经济责任的主要矛盾、主要风险、重大违纪违法行为，又要充分考虑问题发生的历史背景、客观环境和领导干部的作用，根据问题的性质、后果的程度、具体问题具体分析，不能简单地、机械地应用责任的有关规定。要以全面的历史眼光和辩证的眼光看待问题，推动干部问责、办实事，推动经济高质量发展。

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