不能简单地将现状地类作为行政处罚依据的探析

不能简单地将现状地类作为行政处罚依据的探析

陈灿红

黄梅县自然资源和规划局  435500

摘  要：查处违法用地时，必须在调查取证的基础上充分考虑地类来源的合理性、合法性，综合作出判断，准确判定违法占用地类，才能达到证据确实、充分。地类性质是认定罪与非罪、罪轻罪重的最基本证据，地类判定的准确与否，对违法性质、处罚标准和法律责任均会产生巨大影响。本文就不能简单地将现状地类作为行政处罚依据进行探析，以期违法占用地类判定标准和规则更加合法、合规、规范。

关键词：违法用地；现状地类；合法性判定；行政处罚

在实际工作中存在认为国土调查数据库中的现状地类就是法定用途的误区，甚至有人简单认为只要国土调查数据库中的现状地类是建设用地就可以按照建设用地判定、现状地类是耕地就按耕地判定的错误意识，忽视了应充分考虑地类来源的合理性、合法性，造成由于行政处罚依据不充分而被撤销的司法判例时有发生。

一、行政法规与行政规范性文件的释义冲突

《土地调查条例》（中华人民共和国国务院令第518号）第二十八条规定，土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。

《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（自然资发〔2022〕165号）第4.2.2条规定，违法用地占用地类认定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。承办机构可以提请自然资源调查监测管理工作机构进行认定。

《土地调查条例》属于行政法规，《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》属于行政规范性文件，可视为类规章文件，行政法规效力高于部门规章，部门规章效力大于行政规范性文件。《立法法》第八十条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。因此，行政规范性文件不能违反行政法规的规定，不能简单地将现状地类证明作为行政处罚的依据。

现状地类作为国土调查成果的一种表现形式，现状地类证明按照《土地调查条例》规定，不能作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，采用现状地类证明作为行政处罚的依据不符合行政法规的规定。国土调查数据库中的现状地类反映的是调查时点的土地利用现状，国土调查是按现状调查，按实地现状认定地类，现状地类不是合法性的依据。

《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》（自然资办函〔2023〕1804号）问题1：地类是怎么划分的？认定的标准是哪些？关于地类认定标准的回答：国土调查坚持按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的“所见即所得”，反映调查时点的土地利用现状。如，对某块正在种植粮食作物的土地，调查时按实地现状认定为耕地；如未来规划其用途为工业用地，并依据规划用途经建设用地审查批准后，但调查时并没有建设仍种植粮食作物的，按实地现状仍认定为耕地；待其建设了工业厂房等建（构）筑物后，再认定为工业用地。可以看出，国土调查中地类认定标准强调的是按现状认定地类，反映的是现状地类。而土地违法案件查处工作中违法用地占用地类认定规则，强调的是判定违法用地占用地类，应当对照现状地类进行判定。从问题1中的举例来看，对某块正在种植粮食作物的土地，该用地已经批准转为建设用地，调查监测管理工作机构应认定现状地类为耕地，违法用地承办机构应判定占用地类为建设用地，此时现状地类认定结果与占用地类判定结果完全不同。

《行政处罚法》第四十六条规定，证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。《刑事诉讼法》第五十条规定，证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。第五十五条规定，证据确实、充分，应当符合以下条件：（一）定罪量刑的事实都有证据证明；（二）据以定案的证据均经法定程序查证属实；（三）综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。现状地类反映的是土地利用现状，现状地类证明不是合法地类证明，现状地类证明未经查证属实，不能作为定案的根据。国土调查数据库中的现状地类应在调查取证后，按照违法用地占用地类判定规则和标准进行判定，最终判定地类与现状地类有时甚至会出现巨大差异。因此，违法用地承办机构必须在调查取证的基础上综合考虑地类来源的合理性、合法性，经法定程序查证属实后，对所认定事实已经排除合理怀疑后，按照最终判定地类作为定案的根据。

二、地类来源合法性判定标准的逐步完善和规范

2022年3月9日，《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号）明确，建设项目用地审查报批的地类要以

“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理、合法性。该通知明确提出了应综合考虑地类来源的合理、合法性，首次提出了要追溯建设用地是否有合法来源。

为了准确判定土地卫片执法图斑合法性，2022年6月2日，自然资源部办公厅印发《关于明确土地卫片执法地类套合统计规则的通知》（自然资办函〔2022〕974号），明确了土地卫片执法图斑的地类套合统计规则，该规则提出了初步分类、追溯建设用地来源、追溯是否落实耕地“进出平衡”、汇总套合结果等。地类套合统计规则为土地违法案件查处工作涉及的地类认定规则中的套合规则提供了具体指引,标志着地类来源合法性判定标准正在得到逐步完善和规范。

《自然资源部办公厅关于按照实地现状认定地类 规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号）第九条，国土调查成果反映的调查时点的国土利用现状，是相关管理的基础，但相关管理工作还需要进一步比对以往调查、规划、审批、督察执法等管理信息，充分考虑地类来源的合理性、合法性，综合作出判断。

因此，违法用地承办机构应在调查取证后依据相关合法性判定标准对照现状地类进行判定，应综合考虑地类来源的合理性、合法性，综合作出判断，不能简单地将现状地类证明作为行政处罚依据。

三、简单地将现状地类作为行政处罚依据的弊端

在实践工作中，部分违法用地承办机构凭借可以提请调查监测管理工作机构进行认定为依据，一味要求调查监测管理工作机构出具现状地类证明，未能充分考虑地类来源的合理性、合法性，综合作出判断。仅仅只把调查监测管理工作机构提供的现状地类证明材料作为行政处罚的依据，而忽视了综合考虑地类来源的合理性、合法性，忽略了地类来源合理性、合法性追溯的重要作用，未能正视现状地类与合法地类的本质区别，导致违法用地承办机构没有严格执行判定职责，采取拿来主义，直接把现状地类证明拿来作为行政处罚的依据。

如果简单地将现状地类查询结果，作为对调查对象实施行政处罚的依据，违反了《土地调查条例》关于“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据”的规定。同时，会存在一个潜在弊端和不良导向，违法用地承办机构不但不通过调查取证来追溯地类来源的合法性，反而会认为按照相关规定，既然已经提请了调查监测管理机构进行认定，便可以不履行违法用地承办机构要对照现状地类进行判定的职责，误以为以最新年度国土变更调查的现状地类作为处罚依据，符合相关规定。

因此，查处违法用地时，违法用地承办机构必须在调查取证的基础上综合考虑地类来源的合理性、合法性，准确判定违法占用地类，才能达到证据确实、充分。

四、解决路径的探析

国土调查按实地现状认定地类，国土调查数据库中的地类反映的是调查时点的土地利用现状。现状地类只是认定现状土地地类的依据，而不是地类来源合理性、合法性的依据。违法用地承办机构应当对照现状地类进行判定，综合作出判断，不应简单地将现状地类作为行政处罚的依据。

建议违法用地承办机构应用好国土调查成果，进一步比对以往调查、规划、审批、督察执法等管理信息，充分考虑地类来源的合理性、合法性，对照现状地类综合作出判断，履行好调查取证后的违法用地占用地类判定职责，将判定后的占用地类作为行政处罚的依据，确保达到证据确实、充分。