新时期国土空间规划功能定位与实施初探

新时期国土空间规划功能定位与实施初探

张淑贤

南京丰基土地科技开发有限公司南京210000

摘要：国土空间规划是区域规划的重要组成部分，也是国土资源开发的依据。国土空间规划的效果直接影响了社会的发展。因此，简单介绍了新时期国土空间规划的要求，从整体视角论述了新时期国土空间规划的定位，阐释了新时期国土空间规划的功能，并从规划职能分工、规划指标、规划实施体系几个方面着手，进一步探究了新时期国土空间规划的实施要点，希望为新时期国土空间规划工程的实施提供一些参考。

关键词：国土空间规划；总体国家安全观；功能区

1  新时期国土空间规划的要求

  2024年，全国自然资源工作会议召开，会议全面贯彻党的二十大与二十届二中全会精神，明确了在新时期国土空间规划的要求。即：完善主体功能区制度，确定宏观、中观、微观不同空间尺度上国土空间规划深化、细化；确定保障粮食安全、生态安全、城镇化健康发展的国土空间开发底线，加快国土空间规划监督实施；贯彻总体国家安全观，推进全域土地综合整治。

2  新时期国土空间规划定位

根据2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，新时期国土空间规划定位是：总体部署国土资源（城乡空间、土地利用、主体功能区）的开发、利用、保护、治理活动；形成以国土空间规划为基础的保护制度，协调国土空间规划与环境保护、社会发展；全面提升国土空间治理现代化水平，基本形成生产空间适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。

3  新时期国土空间规划功能

根据2020年自然资源部办公厅印发的《省级国土空间规划编制指南（试行）》的相关内容，国土空间规划功能需分区明确，包括生态、农业、城镇空间。规划的主要功能是：构建功能区域制度，保障国土资源开发战略性、约束性、实效性，强化社会功能区多元文化交流；有效统筹土地利用、人口、城市布局，全面发挥生态、农业、城镇空间作用，提高空间资源利用率；贯彻生态优先、绿色发展的原则，统筹土地整治、矿山生态修复、水环境保护治理、污染与退化土地修复治理、重要生态系统保护修复、生物多样性保护等，打造“山-水-林-田-湖-草”生命共同体。

4  新时期国土空间规划实施要点

4.1明晰规划职能分工

明晰的职能分工是新时期国土空间规划系统开展的前提[1]。在自然资源部土地使用计划、房屋建筑部门城市系统计划、发展和改革部门关键功能区计划设置的基础上，应面向各级土地规划管理，关联省、市、县，便于各级部门协同合作，提高执行效率。同时，在新时期新增产业布局、城镇化布局内容的情况下，可以全局利益为主导，深化区域联系与合作，协调纵向控制与横向衔接，从源头解决多头监管交叉重复、下位规划突破尚未规划的问题。

在关联各级部门的基础上，国土空间规划应整合宏观责任规划、中观协调规划、微观权益规划，在考虑土地权利人利益、限制个体开发行为的基础上，自上而下分解职能，限定职责边界，确保国土空间规划在土地利用、环境保护、民生改善、发展平衡方面作用的充分发挥。一般国家的主要职责是编制国土空间规划与全国土地利用规划，制定国土保护利用战略方向、基本方针，就地方国土规划管理提出意见；省区的主要职责是编制地方土地利用规划、地方保护利用方向方针；市的主要职责是划分县区，衔接上级宏观战略、下级具体实施；县的主要职责是定方案，主导各类国土资源的开发建设、保护利用。

4.2科学制定规划指标

科学制定规划指标是新时期国土空间规划内容重复、冲突问题解决的关键。因此，应贯彻全面性、统一性、协调性原则，考虑人口分布、国土利用、经济布局、生态环境保护等因素，从科学视角进行国土空间规划指标的制定。

在功能区规划过程中，应从安全管理视角着手，考虑国土利用、经济布局、生态环境保护、人口分布等因素，设置国土空间开发强度、森林面积、耕地面积、农村居民点等多项指标。同时，根据各功能区之间的共有特征、不同区域间的差异，设置主体功能区国土开发试一下、资源环境承载力等指标。

在城乡空间规划过程中，应从格局优化着手，设定资源流动率、城市废物处理率、废物循环利用率、乡村耕地面积变化率、乡村永久基本农田面积变化率等指标。

在土地整治实施过程中，应从城乡分解视角着手，设置耕地红线、粮食产量、农村土地综合整治面积、城镇土地低效用地再开发率等指标。同时，在区域联系增强的情况下，根据既有国土空间规划层级关系复杂、种类繁多的特征，围绕国土空间资源的使用与分配，规整多部门、多区域的用地指标，解决国土空间秩序失衡问题。

4.3完善规划实施体系

完善的规划实施体系是压缩新时期国土空间规划审批周期的保障。因此，应贯彻公平性、合理性原则，提炼各级基础设施、公共服务设施分配中的公共政策属性，结合本土区域自然禀赋、环境承载力，完善构建国土空间规划评估评价体系。同时，落实动态弹性实施管理方针，以底线管控刚性为基础，以土地利用、人口规模数据为约束，严格核算全要素，有针对性地开展问责处罚，确保规划实施适宜性。

在底线管控刚性原则落实的基础上，可以自然资源调查监测数据为基础，结合国家统一测绘基准，完善多类空间数据管理体系。管理体系实施过程中，贯彻严谨性、准确性、真实性方针，细化国土空间规划全程分类留痕机制，确保规划全程数据可追溯。比如，城镇空间用地规划数据可细分为工矿用地、城镇住宅用地、商服用地、特殊用地、公共管理与公共服务用地、空闲地、交通用地等。而城市空间地理国情数据则可细分为人工堆掘地物、房屋建筑区、人工草地、道路、构筑物等[2]。

4.4梳理规划实施流程

在重点资源统一部署的新时期，以耕地补偿政策为支撑，进行规划实施流程的梳理，是国土空间规划实施效率的重要保障。因此，应聚焦国土资源开发强度控制，根据现行土地政策、环境政策、投资政策，顺序梳理国土空间规划实施流程[3]。

第一步，综合考虑多方因素，全面征求各方意见，确定与当地实际情况高度符合的规划目标，如改善人居环境、提高城乡公共服务水平等。

第二步，面向省市县村各个空间层级，分解规划目标，有针对性地编制国土空间规划方案。省市级需编制国土空间总体规划，明确空间布局以及不同功能区定位；县级需结合本土特色，进行具体规划；村级需要结合实际情况，进行详细规划与实施方案的制定。

第三步，政府方制定实施监督政策，带领社会力量参与实施监督，及时发现并调整规划实施期间出现的问题，及时利用数据可视化、遥感、地理信息系统等先进技术解决问题。

第四步，汇总国土空间规划实施数据，形成报告，并落实到各个层级。

结束语

综上所述，国土空间规划是一项复杂的系统工程。根据新时期国土空间规划面临的新要求，应从整体层面着手，划定国土空间规划功能定位，贯彻总体国家安全观，坚守粮食安全、生态安全与城镇化健康发展底线，优化国土资源开发保护格局，实现区域协调发展。在功能定位明确的基础上，可以进一步明晰规划职能分工，科学制定规划指标，完善以规划方式为主导的规划实施体系，确保国土空间规划工程顺利推进。

参考文献：

[1]薄立明,尹力,魏伟等.主体功能区视角下山东省国土空间格局演变及驱动因素分析[J].地理与地理信息科学,2024,(01):37-46.

[2]孙中原,孙成苗,展昀等.国土空间规划体系下“三生空间”与“三区三线”划定及功能定位研究[J].自然资源情报,2023,(12):26-30.

[3]张文佳,张聪聪.基于全域立体开发的国土空间规划体系与方法[J].城市建筑空间,2023,(S2):120-121.