城市生活污水处理厂TOT模式实践研究

城市生活污水处理厂TOT模式实践研究

江贯泽

身份证号码：445281199509020378

摘要：随着城市化进程加快，城市生活污水处理问题日益突出。为解决政府财政压力大、运营效率低下等问题，TOT(Transfer-Operate-T4

ransfer）模式应运而生并在生活污水处理领域得到推广应用。本文阐述了推行TOT模式的重要意义，分析了实施过程中存在的主要困难，并就完善相关政策、加大监管力度、注重公众参与、鼓励技术创新等方面提出了相应对策建议，以期为城市生活污水处理工作的持续改革和发展提供借鉴。值得一提的是，东莞市在TOT模式生活污水处理厂的管理方面探索出了一套行之有效的做法，制定了专门的管理办法，在全国具有示范意义，值得肯定和推广。

关键词：生活污水处理 TOT模式 城市环境治理 政策监管 技术创新 

引言

水资源短缺和水环境污染已成为制约城市可持续发展的瓶颈问题。大力发展生活污水处理事业，提高污水收集和处理率，对于改善城市人居环境、维护群众健康具有重要意义。然而，传统的财政支持运营模式存在诸多弊端，亟须探索新的运营模式以提高效率。近年来，TOT模式在生活污水处理领域得到了广泛应用和实践，取得了一定成效，对此有必要进行系统研究和总结。

一、推行TOT模式实施生活污水处理的重要意义

当前，我国城镇污水处理率虽已达到90%以上，但与发达国家相比还有一定差距，部分中小城市和欠发达地区的污水收集管网和处理设施还很薄弱，存在污水直排、管网错接漏接等问题，亟需加大投资力度，加快补齐短板[1]。然而，污水处理设施作为典型的准公共产品，投资大、周期长、收益低，单纯依靠政府投资难以满足建设需求。采用TOT模式，可以盘活存量资产，用较少的政府资金撬动更多社会资本，加快污水处理项目建设。通过合理的风险分担和收益保障机制设计，可以调动社会资本投资污水处理的积极性[2]。 

东莞市在引入TOT模式推进污水处理设施建设方面走在了全国前列。2019年，东莞市生态环境局、财政局联合制定了《关于东莞市生活污水处理服务费审核工作规程》（以下简称《规程》)，规范和指导全市TOT项目生活污水处理服务费的审核与支付工作。《规程》对服务费支付对象、核算方法、异常情况处理等进行了详细规定，为各方权责划分提供了依据，有力推动了TOT项目规范有序开展。制定专门的TOT项目管理办法，是各地在实践中形成的宝贵经验，值得在全国推广。

二、TOT模式实施生活污水处理中存在的主要问题 

（一）相关政策法规不够完善

我国自2002年开始引入TOT模式开展城市公用事业投资运营，但迄今尚无专门的法律法规对TOT项目实施进行规范和指导。现行的政策主要是一些指导意见，规范性和可操作性不强。如在项目准入、运作流程、风险分担等方面缺乏统一规定，地方政府和社会资本在招投标、合同订立、争议解决时缺乏制度遵循[3]。特许经营权的授予缺乏制度规范，项目发起缺乏科学论证，社会资本选择标准不够细化，运营后的绩效评估和政府监管职责界定不清等，影响了TOT模式的规范有序推进。

相比之下，东莞市制定的《规程》，对服务费核算的各个环节进行了全流程规范，细化量化了污水处理量计算、水质考核、超负荷扣减等核减规则，使审核工作有章可循、执行到位，有效防范了运营中的风险，保障了各方利益。这一做法弥补了上位法缺位的不足，为TOT项目实施提供了可复制可推广的"东莞样本”。

（二）监管手段执行力度有待加强

政府相关部门对TOT项目的监管是确保其规范运行、实现预期目标的关键。但目前在实际执行中，一些地方的监管手段还不够完善，执行力度有待进一步加强。主要体现在：日常监管不够深入，对运营过程的动态跟踪监测不足，对绩效考核指标设置不够科学，缺乏对项目全过程的信息化监管；多部门联合监管机制不够健全，容易出现职责交叉或真空地带；监管队伍专业化水平不高，对TOT项目的专业化监管能力有待提升；对违规行为的惩戒问责机制不够严格，监管的震慑力有待加强。因此，政府有必要进一步创新监管理念和方式方法，加大监管力度，切实维护各方权益，保障TOT项目的平稳有序实施。

东莞市在加强TOT项目监管方面也作出了有益尝试。一是建立了市、镇街（园区）、污水处理厂三级联动的协同监管机制，明确各方监管职责，形成监管合力。二是开发应用了"生活污水处理厂付费管理系统"，对服务费申请、审核、支付实现全流程信息化管理，提高了监管效能。三是将水质检测纳入服务费核减依据，将绩效考核与经济利益挂钩，调动了污水处理厂提升运营水平的内生动力。四是规定了异常情况的处理流程，细化了停产、事故等情形下的财务处理，有效规避了风险。这些探索为其他地区完善TOT项目监管机制提供了有益借鉴。

（三）公众参与程度和意识有待加强

TOT模式的实施离不开社会公众的广泛参与和支持。作为污水处理设施的受益者，公众有权了解项目建设和运营情况，参与到相关决策中来。但目前存在公众参与渠道不够通畅、参与意识不够强烈的问题。主要表现为：一是信息公开不够充分，公众难以全面了解项目进展情况；二是沟通反馈机制不够健全，公众意见难以有效传递和吸纳；三是参与方式较为单一，公众参与更多地停留在事后评价阶段，前期论证、中期监督等参与不足；四是参与积极性不够高，环保意识有待进一步提升。公众参与是TOT项目良性运转的重要保障，应进一步拓宽参与渠道，创新参与方式，加强宣传引导，提高公众参与的主动性和有效性，让公众的正面监督成为推动TOT项目规范发展的重要力量。

三、完善TOT模式，提高城市生活污水处理水平的对策

（一）健全相关法律法规和政策体系

加快出台TOT项目管理办法，对特许经营权限、项目准入、前期论证、运作流程、风险分配等作出明确规定，为各地因地制宜开展TOT项目提供基本遵循。对水价、补贴、税费、土地、融资等方面的支持政策进行全面梳理，研究出台细化措施。重点是要完善污水处理价格形成机制，建立与污水处理成本相匹配、与污水处理绩效相挂钩的价格调整机制，适度提高污水处理费价格，调动社会资本参与积极性。对污水处理企业免征增值税、所得税，减免污水处理费附加、排污费等；支持污水处理企业发行企业债、公司债等进行股权和债权融资，拓宽直接融资渠道；保障污水处理厂及配套管网建设用地需求，合理布局，避免选址恶化。总之，要形成全方位、多层次、有吸引力的政策支持和服务体系。

东莞市的经验值得在全国推广。建议在中央层面抓紧制定TOT项目管理暂行办法，出台污水处理费定价成本监审办法，以及PPP项目合同指引、绩效评价指引等。同时鼓励各地结合自身特点，制定本地TOT项目实施细则和配套政策，如在招投标、合同管理、争议解决等方面进一步细化规范，形成促进TOT项目规范发展的制度合力。

（二）加大监管执法力度

政府要切实履行污水处理监管主体责任，把污水处理纳入各级政府生态环境保护督察，加大巡查暗访力度，对工作推进慢、出现问题的地方严肃问责。要抓紧制定水污染物排放标准，加快修订污水综合排放标准，适时将总氮、总磷等新增污染物纳入排放标准；对特定行业制定专门的国家排放标准。配套制定环境违法行为举报奖励办法，鼓励公众参与监督。注重源头把控，从产业结构调整、工艺改进、清洁生产等方面控制污染物产生。加大环保督察、强制性清洁生产审核力度，从源头上减少污染物排放。

借鉴东莞经验，各地可建立TOT项目动态监管机制，采取"双随机"抽查等方式，加强对污水处理设施运营全过程的监管。运用信息化手段，整合各类监管对象基础信息，实现多部门信息共享、联动监管，提高监管精准性和时效性。强化水质考核，将出水水质达标情况与服务费支付直接挂钩。建立健全应急预案，妥善应对设施检修、事故等异常情况，确保达标排放。

（三）注重公众教育和参与

加强公众环境意识教育，开展形式多样的科普宣传活动，普及污水处理知识。引导居民从我做起，养成良好的节水、排水习惯。制定居民生活污水排放指南，引导城镇居民排水入网。探索建立奖惩并重的绿色生活激励机制，对节水模范小区、节水达人等给予表彰奖励；对浪费水资源、乱排污水等不文明行为加大处罚力度。 

建立TOT项目信息公开制度，在项目识别、遴选、采购、执行等各阶段加强信息公开，主动接受公众监督。建立健全公众参与机制，广泛听取公众意见，鼓励公众参与全过程监督。创新参与方式，运用互联网开发便民监督平台，畅通投诉举报渠道，提高参与便利性。完善公众监督反馈处理机制，做到件件有落实、事事有回音，提高公众参与获得感。总之，要把公众参与贯穿TOT项目始终，让公众成为推动TOT项目规范运作的重要力量。

东莞市的做法值得借鉴，如每年公布各污水处理厂的出水水质状况，接受社会监督；开设"12369"环保热线，及时受理群众举报投诉；每年举办环保开放日活动，邀请公众参观污水处理设施，加强互动交流；在制定TOT项目实施方案时广泛征求公众意见建议，提高决策的科学性和透明度。这些举措有利于密切政府与公众的沟通，提升公众参与的积极性和有效性。

结语：

推行TOT模式是我国生活污水处理领域改革创新的重要探索，对于提高处理效率、改善城市环境具有重要意义。只有进一步完善相关制度，加强监管，重视公众参与，注重技术创新，才能充分发挥TOT模式优势，不断提高城市生活污水处理水平，推动环境事业可持续健康发展。

参考文献：

[1]李游.BOT模式下城市污水处理厂财务核算及税收政策探讨[J].中国经贸,2023(8):30-33.

[2]赵学丽.城市污水处理厂成本核算的会计处理模式浅析[J].商情,2022(37):0025-0027.

[3]王辉.城镇污水处理厂污泥处理处置分析[J].中国科技期刊数据库 工业A,2023(10):0151-0153.