国土空间规划背景下永久基本农田优化调整探讨

国土空间规划背景下永久基本农田优化调整探讨

梁婷

阿克苏市时代规划设计院有限责任公司，新疆阿克苏市，843000

摘要：国土空间规划强调要协调划定并实施三条关键控制线。其中，永久基本农田保护红线尤为关键，它在保障国家粮食安全方面发挥着举足轻重的作用。本文立足国家相关政策的背景，围绕调整规则、更新永久基本农田数据库以及评估可恢复地类的潜力等方面进行深入探讨。在此基础上，提出了一系列旨在优化调整永久基本农田的建议，以期为国土空间规划中永久基本农田的划定和落实提供有益的参考。

关键词：国土空间；规划背景；永久；基本农田；优化调整

引言

永久基本农田，作为确保国家粮食安全的重要基石，其保护和布局的优化显得尤为重要。这些举措不仅有助于维护优质的耕地资源，也是保障国家粮食安全与实现国土空间布局优化的关键所在。然而，在当前的国土空间规划背景下，“三区三线”划定的永久基本农田成果尚存在若干问题，需要通过深入核实与妥善处置，以确保问题的有效解决。

1.国土空间规划背景下永久基本农田存在的问题

1.1永久基本农田保护意识薄弱

在国土空间规划背景下，永久基本农田保护意识的薄弱成为了一个突出问题。由于城市化和工业化的快速发展，一些地方政府和开发商可能更倾向于将土地资源用于产值更高的商业和住宅项目，而非保持其农业用地的属性。公众对于农田保护的认知不足，导致社会对这一议题的关注和支持不够，进而影响了政策的制定与执行。同时，农民自身也可能因为种粮收益低、劳动力外流等原因，而缺乏维护和增强农田生产力的动力[1]。

1.2部门沟通衔接不到位

在实施国土空间规划时，各部门之间的沟通衔接显得尤为重要，但在实际操作中往往出现不到位的情况。例如，农业部门负责农田的生产和管理，而规划部门则负责土地的规划利用，两个部门在职责上的划分可能导致信息传递和决策协调上的困难。此外，由于缺少高效的跨部门协作平台，即便存在相关政策和规定，也可能因部门壁垒而难以实现有效落实。这不仅会延误农地保护措施的实施，还可能造成规划资源的错配和浪费，最终影响整个区域的可持续发展。

1.3耕地闲置和撂荒现象普遍

耕地闲置和撂荒问题是当前国土空间规划面临的一大挑战。随着农村人口向城市迁移，留守老人和儿童成为农村的主要居民，他们往往没有能力维持大规模的农业生产活动。同时，受市场价格波动和生产成本上升等经济因素的影响，耕种农作物的收益降低，导致部分农田无人问津。撂荒的耕地易发生水土流失和生态退化，破坏农业生态系统平衡，长期下去将对国家粮食安全构成威胁。

2.国土空间规划背景下永久基本农田调整措施

2.1总体思路

国土空间规划背景下对永久基本农田进行调整的总体思路包括以下几个方面：（1）保障国家粮食安全：这是调整永久基本农田最基本的指导原则。在制定和实施调整计划时，必须确保国家具有足够的耕地资源来保障国内粮食供应的稳定性，不仅满足当前的需要，也要考虑到未来的人口增长和经济发展对粮食需求的潜在影响。（2）优化土地资源配置：调整应当基于各地区的土地资源特点，发挥各地资源优势，提高土地利用效率。对于那些由于自然条件限制或人为因素不适合继续作为农田使用的土地，应考虑将其调出，而将发展潜力大、生态功能重要的土地划入永久基本农田。（3）促进可持续发展：调整措施需符合可持续发展的原则，即在不损害后代利益的前提下，满足当前的发展需求。这要求在决策中不仅考虑经济效益，还要充分考量社会效应和环境影响，实现经济、社会、环境三者之间的和谐发展。（4）强化跨部门协调与信息共享：永久基本农田的调整涉及多个政府部门，需要加强部门之间的沟通协调，建立有效的信息共享机制。这有助于实现政策一致性，减少资源浪费，提高调整措施的实施效率和效果。

2.2可调出情形

2.2.1非耕地

非耕地指的是那些已经转变用途，不再承担农业生产功能的土地。这类土地通常已被建筑物、基础设施等占用，或者因为长期污染、堆放废弃物等活动失去了农业利用价值。调出这类土地的依据在于优化土地资源配置，避免对有限的优质农田资源造成压力，同时为城市发展和工业布局提供必要的空间。这类非耕地由于已有稳定的非农业用途，不再具备持续提供农产品的能力[2]。相应措施包括：（1）对已经存在的建筑物和基础设施占用的土地进行登记，确保这些土地的其他用途不会对农业生产造成影响。（2）对于长期污染或堆放废弃物的土地，进行环境评估和治理，恢复土壤质量，若无法改善则规划为其他适宜用途。

2.2.2不适宜稳定利用的耕地

这部分耕地由于自然条件限制或人为因素的影响，无法保证长期稳定的农业生产。自然条件可能包括土壤严重退化、地质不稳定、气候不适宜等因素；而人为因素可能涉及土地遭受到重度污染，或者由于城市扩张导致耕地被切割、规模过小不利于现代农业经营等。将这些耕地调出永久基本农田，有助于集中资源保护和提升那些具有更高生产潜力和稳定性的优质农田。相应措施包括：（1）开展全面的土壤和环境质量监测，评估耕地的生产潜力和风险。（2）对于生态敏感区、水土流失严重地区等需要保护的区域实行退耕还林还草政策，恢复自然生态系统。（3）对于受污染或受自然灾害威胁的耕地，制定相应的修复计划或调整土地用途，避免未来可能的生态和生产风险。

2.2.3需生态退耕的耕地

需生态退耕的耕地主要位于生态敏感区域，如水土流失严重地区、河流源头、湖泊周边等重要生态系统内。在这些区域内进行农业生产可能会加剧生态退化，威胁生物多样性。因此，将这些耕地从永久基本农田中调出，恢复其自然状态，对于维护生态平衡和实现可持续发展具有重要意义。为了维护生态平衡，位于生态敏感区域及重要生态系统内的耕地应被考虑调出。相应措施包括：（1）实施生态补偿机制，通过政策激励和财政补贴支持农民进行产业结构调整。（2）设立生态保护红线，明确生态敏感和重要区域的界限，禁止在这些区域内进行农业生产活动。（3）加强生态环境建设，如植树造林、湿地恢复等，提升生态系统服务功能。

2.2.4考虑适当的建设预留

为了应对未来可能的基础设施建设和社会发展需求，可以预留一定比例的现有永久基本农田作为建设预留地。这种预留应当严格控制，并确保不会对国家粮食安全造成影响。相应措施包括：（1）建立严格的审批和监管机制，确保所有预留地的使用都符合国家发展和环境保护的要求。（2）推动城乡规划与土地利用规划的一体化，优化土地利用结构，提高土地使用效率。（3）在确保粮食安全的前提下，对预留地进行合理规划，兼顾经济发展和生态保护的需要[3]。

2.3可调入情形

对于那些经过整治提升后具备农业生产条件的土地，或者在特定条件下能够承担起农业生产功能的地块，应当予以考虑调入永久基本农田。这包括但不限于对荒废地、劣质地进行土质改良后的土地，以及通过科技进步提高其生产力的土地。在调入新的永久基本农田前，必须进行全面的评估，包括土地的生产潜力、生态价值、社会效益等方面的综合考量，以确保符合当地国土空间规划的要求。

3.结束语

保护耕地是我国的重要责任，要守住18亿亩红线并优化基本农田布局，这对保护优质耕地、生态和控制建设用地扩张至关重要。在提升耕地质量、完善管理规则、普及保护意识和保护基本农田的同时，还需加强国土空间规划和用途管制，优化农业、生态和城镇布局，确保粮食生产安全。

参考文献

[1]蒋卫杰，邓杰，余宏军.设施园艺发展概况、存在问题与产业发展建议[J].中国农业科学，2015，48（17）：3515-3523.

[2]殷歌，刘春丽.公共卫生视角下野生食用菌食用安全与监督管理[J].中国食用菌，2020，39（12）：204-206.

[3]王虎，童倩倩，陈维榕，等.基于物联网的大棚食用菌空气温湿度监测与预警管理系统开发与实现[J].农技服务，2020，37（4）：45-48.