国土空间规划背景下历史文化保护与传承探索——以宝鸡市凤翔区为例

国土空间规划背景下历史文化保护与传承探索——以宝鸡市凤翔区为例

段紫薇 杨江雯

陕西省城乡规划设计研究院

摘要：

历史文化资源保护是新时代国土空间规划编制的重要内容。本文通过对我国原有历史文化资源保护体系发展历程的梳理研究，以《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的任务要求为指导，基于宝鸡市凤翔区历史文化保护传承专项研究，初步探索历史文化空间保护与传承，以期为国土空间规划背景下历史文化资源保护发展提供借鉴参考。

关键词：国土空间规划，历史文化保护与传承，历史文化资源空间保护

一、引言

党的十八大以来，习近平总书记对文化遗产保护高度重视，多次前往山西、陕西等文化遗产积淀丰厚的省份考察调研，并就文化遗产保护做出重要指示批示。2019年11月，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将文物保护利用、文化遗产保护传承与国土空间开发保护联系起来，实现了从历史文化资源到历史文化保护空间的视角转变。在原有历史文化保护的系统理论基础上，国土空间规划背景下的历史文化资源保护与传承成为一个新的研究领域。

二、历史文化资源保护发展历程

1949年以来，文物保护就一直作为国家文化事业的重要组成部分，由政府统筹进行管理， 1956年，国务院发布的《关于在农业生产建设中保护文物的通知》首次提出“保护单位”的概念。1982年，我国首部针对文物保护的法律《中华人民共和国文物保护法》首次将“历史文化名城”纳入文物保护体系。之后经过《关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知》等多部文件，我国历史文化资源保护的范畴进一步向街区、镇、村延伸。

2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中明确了“加强文物政策制度顶层设计，切实做好文物保护利用各项工作”的重要意义。同时，意见着重提出“国土空间规划编制和实施应充分考虑不可移动文物保护管理需要，依托不同类型文物资源，推动区域性文物资源整合和集中连片保护利用”的主要任务，这标志着我国文化遗产保护利用制度正在从文物（文化遗产）到文化保护空间的视角转变。

2019年5月，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中进一步提出“要强化国土空间规划生态环境保护、文物保护等各专项规划的指导约束作用。延续历史文脉、加强风貌管控、突出地域特色”。从根本上确定了历史文化遗产在国土空间专项规划的重要地位与约束性作用。

三、市县级国土空间规划中历史保护专项研究内容

2020年9月，自然资源部办公厅印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）中对于历史文化资源保护专项编制内容提出了明确要求，重点有以下四个方面：

1、建名录： 挖掘本地历史文化资源，梳理市域历史文化遗产保护名录。

2、统底图：统筹划定保护范围，实现“一张图”管理。

3、建体系：识别资源富集地域廊道，构建空间保护体系。

4、定格局：整合区域资源要素，构建空间传承展示格局。

四、案例实践——以宝鸡市凤翔区为例

（一）梳理凤翔区历史文化资源

凤翔区位于关中西部、宝鸡市东北部，1991年被陕西省人民政府命名为省级历史文化名城，是陕西省首批命名的省级历史文化名城，是文化部命名的全国文化先进县、中国民间艺术之乡、木版年画之乡和泥塑之乡。

凤翔境内文化遗存丰富，陕西省文物大县（区）之一。凤翔古城（明、清）位于古雍城之北，南城墙墙基建在雍城旧址上，现有少量古城墙遗存。历史文化街区现有2处。凤翔区第三次文物普查中共登记不可移动文物点383处，评级为文物保护单位的共有41处，其中国家级4处，省级6处，县级31处。凤翔区全区共确定了木版年画、泥塑、西府曲子、草编、刺绣、剪纸、皮影、漆器工艺等非物质文化遗产保护项目74个，其中县级项目52个，市级项目13个，省级项目6个，国家级项目3个。

凤翔区的历史文化资源具有数量大、种类多、古遗址及古墓葬众多、时代特征鲜明、序列性强、非物质文化遗产数量大、内涵丰富的特征。

（二）凤翔区历史文化资源保护现存问题

1、传统格局和景观风貌在城市建设过程中逐步遭到破坏。

凤翔古城的尺度和肌理整体上延续了明清古城的感觉，但伴随近年来的城镇化建设，城区主要街道周围新建的建筑高度、体量及色彩并未得到很好的控制，极大地破坏了传统风貌及主要历史节点与公共绿地间的视线通廊。虽然凤翔老县城的格局尚存，但现存可供观赏的有形文化遗产仅有周氏民居、城隍庙等少量历史文化遗存，多数历史建筑已经湮灭。

2、凤翔古城的保护与利用未促进凤翔区的发展

凤翔古城厚重的历史文化资源在凤翔县城的发展中始终难以发挥有效的驱动作用。在景观层面，凤翔古城深厚的历史文化内涵并未得以显现，一些重要的历史节点和一些标志性的历史建筑并未得到复原或予以标识，影响了凤翔古城的可读性和整体性，致使其区域影响力和文化竞争力难以提升。在产业层面，依托于凤翔古城而衍生的文化旅游产业的发展还处于初级阶段，凤翔比较具有优势的非物质文化遗产亦未得到有效的展示与利用。在社会层面，文化场所和公共空间较为欠缺，零星的几处文化空间没有被有机地串联和组织起来而形成文化生态廊道，进而衍生出更为显著的环境效应。

3、凤翔古城保护与民生未能实现协同发展

随着近年来居民生活水平的提升，居民对自身生活环境改善和住房更新的要求逐渐增强。这种需求导致了在凤翔古城内的多区域尤其在街道层面发生了居民自发性的住房建设活动，对街区的传统风貌造成了严重的破坏。

（四）凤翔区历史文化保护与传承探索

1、构建全域历史文化保护利用格局

通过对凤翔历史文化遗产资源的分析研究以及对凤翔历史文化总体特色的分析，从自然生态，历史文化遗产，历史文化空间布局等方面综合考虑，突出先秦文化、酒文化、西府民俗文化，形成凤翔历史文化保护利用总体格局为：“双核、两园、二带、多点”。双核——凤翔古城和秦雍城遗址；两园——柳林凤酒文化博览园和六营西府民俗文化博览园；二带——北部自然遗产保护带、南部文化遗产保护带；多点——是指多个文物保护单位、文物点、古镇古村和各景区景点。

2、古城整体格局保护

对凤翔古城实行整体保护，根据古城区现状的实际情况，采取分级分片的保护方式，并形成“一环、二轴、两点、两片”的整体保护构架。

“一环”为重点保护明清凤翔老城城墙现今的遗存，形成景观带；

“二轴”指东-西大街、南-北大街两条城区主街，为风貌重点控制地段；

“两点”是指古城范围内的凤翔古城墙两段，包括关中工具厂西北角250米城墙遗址和现今城墙遗址公园，是明清古城风貌的原真性体现；

“两片”即文昌巷——通文巷——毡匠巷与新庄巷历史文化街区和东湖园林，分别反映传统民居文化和东湖苏轼文化两大人文主题。

3、文物保护单位保护

根据已掌握的现状资料，凤翔区境内文物保护单位均已划定保护范围与建设控制带，其中10处省级以上文物保护单位均有明确的保护范围与建设控制地带坐标，根据《中华人民共和国文物保护法》（2017修正）与《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，将全部落实并纳入国土空间规划空间管制体系中。县级文物保护单位保护范围与建设控制地带均为文字描述，应推进保护管理规划编制，划定矢量范围。

4、非物质文化遗产保护

加强非遗保护与生产技术的研发与改进，鼓励非遗衍生品的开发，拓展与丰富非遗的主题及表现形式，开展大规模的非遗代表性传承人和保护工作人员的培训，加大鼓励各非遗的表演形式或民间文艺进入地方的文化馆、文化站、文化广场这样一些公共文化场所，让它成为大众文化，成为居民的娱乐方式和生活方式，成为代代传承的民俗。

5、历史文化活化利用

建构风翔区以“先秦文化、西府民俗文化、酒文化”为特色的区域旅游空间格局。以秦雍城遗址为核心展示先秦文化，以历史文化街区、六营村为核心展示西府民俗文化。通过文化与旅游、科研、教育、创意等产业融合，构建凤翔的文化旅游产业体系。

五、结语

历史文化资源空间保护是国土空间规划背景下的新课题，结合自身实践与理论研究，笔者认为国土空间规划中历史文化遗产空间保护应注重底线性、整体性和协同性。一是，作为国土空间规划约束性专项之一，应始终坚持“保护第一”的底线思维，全面理清市域历史文化遗产资源，统筹划定各类文化遗产保护范围线，并纳入国土空间规划底图底数；二是，注重自然资源与历史人文资源的整体性保护，拓宽传统历史文化保护工作的视野，全域全要素保护历史遗存，构建自然与人文并重的空间格局。三是，处理好历史文化资源空间保护与传承利用的协同关系，重视文化富集区的空间展示利用，凸显城市特有的文化生态格局，推动构建文化丰富、特色突出、生态安全的新型国土空间展示格局。

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