自然资源资产管理与国土空间规划研究

自然资源资产管理与国土空间规划研究

李乃民 

杭州华绘土地勘测规划设计有限公司 浙江杭州 310000

摘要：随着社会的快速发展，自然资源资产管理与国土空间管理正逐渐受到人们的重视，自然资源起到了很大的作用。为了满足经济制度的需要，应完善自然资源资产管理。协调国土空间规划与自然资源资产的发展，既要做好规划和管理的工作，又要积极采取措施使自然资源资产与国土空间规划得到平衡发展，为我国合理运用国土资源奠定坚实的基础，有效地推进城市发展。

关键词：自然资源资产管理；国土空间规划；研究

引言

从目前的实际情况看，我国的土地利用以及城乡规划方面已经逐渐迈入成熟阶段，并构建完善性的体系。但在进入到城镇转型这一时期后，以往使用的侧重点较为鲜明、单一的规划则很难满足当前发展需要，导致在发展规划中存在着各种各样的冲突和矛盾。所以，在现阶段，应该重新对国土空间进行规划和统筹，建立起覆盖面广、完善性较强的规划体系。从而满足不同阶段的发展需要，使得城镇地区得到转型和升级。

1自然资源资产管理与国土空间规划的内在联系

自然资源的产权体系主要包括自然资源所有权体系、自然资源使用权体系以及自然资源收益权体系。其中，所有权是指国家对自然资源拥有所有权，明确了国家对资源的管理责任和拥有利用使用权是指个体之间对自然资源拥有使用权，具体包括用益物权以及担保物权；收益权是指个体间通过约定对自然资源拥有一定的收益权。所有权和使用权形成相互依存、相互协调的产权关系。目前，国土资源管理对于确权工作尚未形成较为完善的思路和制度，从实践来看存在着一系列问题。例如，土地归属不清晰、产权主体界定不清楚、自然资源使用权主体不明确、权能与边界不明等。从土地作为一种特殊资源属性来看，其经济价值体现于土地使用者对于土地的实际占用、开发、利用及产出之间的关系以及土地生态环境保护等方面。目前，对土地使用价值衡量方式尚未明确，主要以市场价值和土地使用者贡献程度为主进行评判和估算，对于土地用途、属性等信息缺乏统一标准、缺乏明晰性。以自然资源资产管理为研究对象，通过对国土空间规划与资产的关系进行分析研究，提出基于要素产权的国土空间规划中所有权与使用权分离改革方案：一是确定产权主体。通过确定土地使用权归属、使用期限以及相关指标等明确国家和集体对土地资源在所有者权益范围内承担责任及获得收益；二是明确权利边界，利用空间规划理论对国土空间进行分析后发现，可以明确国土空间使用者对于土地资源的实际占用、开发、利用以及产出等方面情况，并将其作为实施相应规划决策的依据；三是明确相应利益关系。

国土空间规划的目标定位为“实现人与自然和谐共生”，所以其与资产的关系是：在国土空间规划中，重点关注各类自然资源，其资产主要包括土地、矿产及水等自然资源资源。在自然资源管理中，需要将土地资源、矿产以及水作为重要基础资产进行分析。其中，主要从四个方面考量是否需要进一步完善国土空间规划，即空间使用价值的评估、自然资源的合理利用与保护、自然资源资产的使用情况、建立起相应产权体系。在国土空间环境治理理论中，“生态文明”被视为实现环境改善的重要手段之一。由此提出在国土空间规划过程中需对其展开充分的研究与思考，以明确其所具有的价值内涵和边界以及存在争议事项等。因此，在自然资源管理中将资源资产概念引入其中则是很有必要的。基于此观点，我们认为应该利用这一概念来构建“人与自然和谐共生”的国土空间系统规划。要将生态文明理念作为国土空间开发、保护和调整基本思路的基础部分深入到国土空间规划中去。在具体工作时才能充分发挥其资源效益和环境效益；同时，构建自然资源资本结构合理利用格局，将更多生态资产注入国土空间规划体系当中，并对此产生重要影响即是一个有益体现。

2自然资源资产管理与国土空间规划的策略

2.1深化自然资源资产管理的审计考评

既要突出“量”的变化，更要展现“质”的状况，实现数量与质量并重的“双指标”考核，更加全面系统地反映自然资源资产的情况。要列出自然资源资产的分布、结构、数量、质量及权属等基本情况，重点关注自然资源资产的动态变化量及增值承载情况。坚持领导干部自然资源资产离任审计制度，既算“经济账”，又算“生态账”。不断完善业务规程，健全评价指标体系，充分利用大数据和第三方，重点关注约束性指标，切实提高对自然资源资产监督管理责任履行情况的审计力度。

2.2优化方案的编制，力求实效

以往,我国的土地利用决策有特殊的指向性,但由于其自身的特点,往往会受到一些客观的影响,而基于量化理论,则可以通过数学公式和数据模型来对土地进行综合的研究,从而得出合理的国土空间规划方案。为了提高国土空间规划的效果,可以采用定性和定量的方法进行全面的分析,保证土地计划的科学性。而且由于用地的使用并不是一成不变的,它是一个动态的进程,所以在进行国土空间规划时,也不能一成不变,必须根据现实情况对未来的发展进行持续的调整。在国土建设过程中,可以按时期制订具体的计划,要有清晰的目标,要把规划工作与实际情况紧密联系起来。国土空间规划方案,是国家的土地保护、开发、利用和恢复的方针和原则,应做好空间规划的制定及空间方案编制,对区域内总体布局进行调整和最优配置,依据当地的实际,编制的土地利用规划。各级人民政府对上级国土空间规划的精细落实,是国土空间发展和环境保护工作的一个重要内容,需要根据区域的实际情况和资源、环境的承受能力,制定并发布县级或乡镇的土地使用现状地图和其他基础资料,以便高效开展下一步的工作。

2.3创建空间格局，实现有效优化

当前，我国对于城镇规划正处在积极探索中，无论是国内还是国外可以成功推荐的经验都是少之又少的。但通过总结不难发现，在城镇建设中，现代社会都朝着组团式、网络化和去中心化这一大方向发展。所以，在新时期背景下，也应该重新的对城镇空间格局进行构建，与时俱进。例如，所谓的网络化规划通常情况下将城镇功能作为中心，将乡村城镇、矿区、景区、人口稠密的区域纳入到管理体系当中，各个区域秉持着取长补短的原则，按需求来供应，对区域规划工作进行布局，真正的对城乡融合的新型格局进行形成。如，网络布局应该将中心地区作为核心，对开放性、服务性进行提高，做到双向服务中心区域，应该在服务方面展现出专业性。在规划工作开展中，需要结合区域发展特点和定型来将程度较为相似的部门划分在一起，对分快式的布局进行规划。区域之间应该互相结合，逐渐形成组团，组团间应该保持特定距离，但也应该拥有密切联系。鼓励中心城市积极为边缘城市企业提供更多合作机会，使得边缘城镇能够拥有更多的就业资源和机会，带动城市发展，从而真正的做到理论与实践并重，探索出更为符合现代化的规划方式，使得城镇经济的发展得到有效地推动。

2.4完善以国家公园为主体的自然保护地体系，推进自然资源资产制度改革

自然资源资产管理制度，也称为自然资源产权制度，它不仅是自然保护地保护机制建设的关键制度，而且体现着经济社会与环境保护协调发展的基本规律。将国家公园、自然保护区等各类自然保护地整合统一为国家公园体制，使之既具有严格保护与管理双重功能，又具有完整生态系统结构，最大限度地发挥其应有的重要功能和价值。这是对我国国土空间规划提出总体要求。目前，我国已建立起以国家公园为主体的自然自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等各类自然保护地。但是，从实际情况来看，随着时间推移及经济社会发展中出现的问题越来越突出：生态系统退化严重，生态功能不断弱化；自然保护体系不健全；经济社会发展与管理不协调；大量自然资源已经或者正在流失。在新时代下如何发挥其作用，自然资源资产应当实现哪些功能，又是一个亟待破解的难题。我国建立国家公园体制是一项涉及国土空间规划的重大改革。在此过程中，要积极推进国家公园体制试点和相关配套措施，形成以国家公园为主体、各类自然保护地为基础的统一管理体制；健全完善自然保护地保护制度体系；加快建立国家公园监测预警体系；加强自然资源资产执法监督。

2.5加强对地区综合性开发方式的探索

我国的社会发展已经从高速运行发展趋势变化成为高质量发展模式,城市发展建设也由从前的“增加量”朝着“总量”方向发生转变。也就是说,在国土空间规划环境的引导下,未来的城市规划将减少大规模城市的基本建设,通过卖地的方式来大力发展城市创新的方法也将会被取消。因此,应立即寻找一个新的方法来大力促进城市的发展。在国土空间规划环境下,我国的超大城市正在慢慢探索有利的地区综合性开发方式,对某一部位进行总体更新改造、基本建设和经营于一体的综合性开发,在改造时会牵扯到土地一级、二级、三级开发,城市基础配套设施建设与公共设施建设等相关信息。其主要分新城开发、产业园开发、交通枢纽开发和城市更新改造等。新城开发产业园区建设目的是扩张产业发展规划室内空间,加快产业聚集,搭建城市产业链生态模式,提高该产业的自我更新水平,打造出新的经济增长点。由于开发产业园区的方式比较单一,发展前景不太明确,所以还需要尽快找到创新切入点,加大企业对园区开发的资金投入,降低引资工作任务量,提升开发的工作效率。在城市升级整体规划政策规章制度层面,各城市均依据当地的具体发展状况,或借助“一带一路”倡议沿途优点,使核心城市的功效作用发挥到最大化,通过以点到线,线带动面的发展模式形成了经济圈,如京津冀地区、长三角,以陆地与海面互相救济的方式发现新机遇,开展新创新,推动地区的高速发展；在政策层面,资金的投入幅度也明显增高。

2.6完善用途管制制度，实现国土空间永续发展

确立空间分区管控制度。“三区三线”的划分是国土空间规划的坐标系，也是国土空间分区管控的本底依据。例如，对生态空间而言，在生态保护红线内，实施正面清单规划管控，和以自然修复为主、人工修复为辅的差异化管控。形成用途管制传导机制。“五级三类”的国土空间规划是一个从上到下的纵向传导过程，全国国土空间规划定战略、定目标，省级国土空间规划定指标，市县级(含)以下国土空间总体规划和专项规划具体落实和分解上位国土空间规划的管控要求，而详细规划的内容则直接表现为对管控目标的细化和实施，是各类保护开发建设活动的直接依据。完善国土空间的准入、许可、变更制度。以新增建设项目规划用地的空间管制制度为例：在规划准入阶段，自然资源主管部门印发了规范性文件，改革后统一核发建设项目用地预审与选址意见书；在规划用地许可阶段，核发建设用地规划许可证。

结语

自然资源资产与国土空间规划之间关系密切，需要二者做到有机衔接，才能成为新时期自然资源开发和利用与提升国家空间规划的关键性因素。根据目前工作现状，应该严格监管土地，加快落实自然资源资产管理体系，实行综合性措施，从而提升国土空间规划水平。在自然资源资产保护的条件下，进行科学的规划，让自然资源资产发挥最大的作用。

参考文献

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