国土空间规划智能化管控创新研究

国土空间规划智能化管控创新研究

刘松

吉奥时空信息技术股份有限公司

摘要：随着各地国土空间规划成果陆续完成报批，国土空间管理从规划编制阶段逐步转向实施监督阶段。在全面梳理国土空间规划管控要求的前提下，论述可能影响规划管控成效的因素，顺应时代技术进步趋势，建立国土空间智能化管控平台。以国土空间规划管控的全面动态感知、系统精准认知、全域智慧管控为目标，明确国土空间智能化管控平台应具备的功能及实现路径。

关键词：国土空间规划；智能化；管控创新

1国土空间规划内涵

随着我国城镇化进程不断加快和社会经济发展的需要，人口、产业和生活生产等活动在空间上不断扩张，建设占用土地的需求与保护生态环境、永久基本农田等安全底线形成了矛盾，国土空间规划的出台，为中国经济转型升级和城乡可持续发展提供了新的基础与机遇。国土空间规划具有整体性和系统性的特征，是针对未来全域空间、全要素发展的开发建设行为，做出的整体空间规划与部署，是具有战略导向性和政策引导性的规划体系，强调了“开发与保护并重”“协调发展”的原则，实现国土资源的可持续利用与管理。在国土空间规划新要求下，实现农村土地资源科学、高效利用与管理，进一步明确国土空间规划实质与主要内容，不仅能实现新发展政策的全面落实与逐步下沉，还能使农村土地规划任务与目的明朗化。结合新时代发展趋势，从整体角度出发，搭建各类空间总体布局关系，并在谋划新型国土空间开发格局的同时，利用各种开发保护措施，实现高质量的国土空间总体规划，然后借助顶层设计的统筹指导，实现对各类空间使用行为的科学管控，是国土空间规划的本质属性。

2国土空间规划管控面临的困境

2.1职能的边界导致管不全面

统一的国土空间规划用途管制和完善的自然资源监管体系意味着原有的各部门对局部单一要素的管控转向多个部门向全域、全要素的综合管控。同时，由于主管部门之间治权与事权不协调，导致管控内容既有交叉又有遗漏，可能会逐步演化形成不同管控要求相互“打架”，或监管缺位。例如，自然资源主管部门与林业主管部门对于林地管理存在交叉关系，在实际工作中，部分地区有可能出现面对上级部门指标考核任务时出现“抢地管理”，在面对上级部门执法督察任务时出现“推诿管理”。

2.2人力的有限导致管理不到位

近年来，自然资源管理领域引入了遥感技术、地理信息系统、全球定位系统等技术手段，已经形成了系统性的空间信息采集、处理、管理体系。由于部分地区人力资源有限，无法运用先进技术手段实现人对各类图斑、空间信息的全面掌握。现阶段各类技术手段缺乏有效整合，在应用上仍侧重于人利用技术对要素的观测，观测结果仍需进行人工分析与评价。由于人工研判的局限性，无法实现对要素衍生的资源属性、生态属性和空间属性的智能、高效监测。

2.3人为的影响导致管理不规范

国土空间规划管控的主体是地方政府，在各项政策考核压力之下，部分地区有可能出现管控过程中重局部轻全局、重当下轻长远等问题。同时，由于存在地方利益博弈，人为因素也将影响监测结果，难以形成科学合理决策。

3国土空间规划智能化管控创新研究

3.1集成的数据和信息

国土空间智能化管控平台应具有基本的数据与信息的集成、储备、查询功能。由于国土空间规划多元化的管控内容，其涵盖的基础数据类型也丰富多样，包括国土资源现状数据、规划数据、政策法规数据等，其数据格式也丰富多样，包括矢量、栅格、文字、影像、三维地形、表格等各种类型。在实现路径上，构建多源异构时空大数据。在统一的时空基准上，以EIRI提供的影像作为底图，采用投影转换、控制点配准、空间校正的方式，对2009-2022年度国土变更调查数据及对应年份的影像数据、“三区三线”划定的矢量数据、倾斜摄影等“地空天”时空数据进行形式一致性、结构一致性、尺度一致性与语义一致性处理，实现矢量、遥感影像、倾斜摄影等全空间数据的一体化融合，支撑遥感影像和基础地理等自然资源部门各类调查监测数据的入库。

3.2建立规划治理系统

规划治理系统是提升国土空间规划与治理有序性、动态化以及信息化的关键。首先，应当重视智能化数据平台的搭建，以卫星遥感、数字图像、大数据等技术为依托，采集与整合国土资源数据，提升国土资源信息的完整性，为国土空间规划与治理的落实提供数据参考；其次，应当重视智能评估与研究功能的优化，借助智能评估与研究功能对自然资源所有权、国土空间规划与治理方案等进行评估预警，缓解工作人员压力的同时，还能为国土空间规划与治理方案合理性提升提供多元保障；再者，应当重视监测功能的搭载，主要用于监测国土空间规划与治理方案运行的情况，同时，发布冲突预警，引导相关工作人员及时跟进与优化国土空间规划与治理方案，推动国土空间规划与治理方案动态化的提升；最后，应当重视信息共享功能的搭载，借以提升国土空间规划与治理信息相关信息共享与传递时效性的提升，增强国土空间规划与治理信息的覆盖面，为国土空间规划与治理效率提升奠定基础。

3.3严格的规则和标准

国土空间智能化管控平台应具备智能化的管控规则录入与展示功能。依托相应的技术手段，明确在国土空间规划实施阶段必须严格遵守的规则和管控的内容，全面、快速地实现管控规则和标准的数据采集、匹配分析、关联数据储存、结果的展示与查询。在实现路径上，构建国土空间管理知识图谱。全面梳理各层级、各部门涉及国土空间用途管制的相关政策文件和法律法规，分析其中的知识结构，对相关的逻辑概念进行限定，确定关系属性包括允许、禁止、严禁、鼓励等逻辑关系，以定义规则的方式导入政策文件，形成RDF数据，完成对知识数据的组织，然后通过Neo4j图数据库实现对于RDF数据的储存，利用Cypher语言对实体、关系以及属性进行设计、编译，使国土空间管理知识图谱可以呈现清晰的节点关系结构，并且利用该图数据库进行交互式查询和关联化推理。

3.4精准地识别和解译

国土空间智能化管控平台应能够实现自然资源智能解译。自然资源智能解译作为智能管控的核心，一方面应具备管控规则数字化转译功能；另一方面应具备遥感智能解译功能，从而实现国土空间数据资源服务、基础通用服务和专题应用服务等功能。在实现路径上，一是基于国土空间管理知识图谱，研究高精度解译样本制作策略，构建一套管控规则数字化转译技术，将规划管控规则的要素谱系转译为计算机可识别的空间管控知识规则。二是研发自然资源遥感智能解译系统，采用机器学习方法，通过时空异质遥感解译、样本制作、样本建库、模型训练、多场景智能解译等方式强化对遥感样本数据的智能解译。经过大量样本数据训练，实现对提取特定地物、区分特定地物、监测特定地物变化等功能。同时，结合管控规则数字化转译技术，识别特定地物变化区域的空间管控规则，以达到监测预警的效果。

结论

从智能化管控平台自身来看，一是需要进一步加强和优化自然资源解译功能，以提升精准识别地物及地类的能力，优化提升后可直接作为日常变更、年度国土变更的操作平台；二是实景三维的建设仍需改进与完善，以支撑三维立体空间在规划编制和实施管控阶段的多场景应用。

参考文献：

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