垃圾分类政策执行问题研究——以上海市为例

垃圾分类政策执行问题研究——以上海市为例

姜昊

上海交通大学国际与公共事务学院 2022 级MPA研究生 上海市  200000

摘要：随着上海经济社会发展、城市规模扩大，生活垃圾的产生量不断增加。《上海市生活垃圾管理条例》于2019年7月1日正式施行，揭开了垃圾分类的浪潮。垃圾分类看似举手之劳的小事，但对拥有2500万人口的超大型城市上海来说，却是一场城市精细化管理的考验。本研究从上海市生活垃圾分类政策执行现状出发，依托史密斯政策执行模型，剖析上海市在垃圾分类政策执行中的不足，目的在于提升政策可操作性、增强执行机构执行力、提高目标群体积极性、构建垃圾分类文明新时尚氛围，为“上海魅力”，打造高品质有温度宜居的城市贡献绵薄之力。

关键词：垃圾分类；政策执行；史密斯模型

一、上海市生活垃圾分类政策执行现状

（一）政策持续推进

2019年，《上海市生活垃圾管理条例》的出台，上海由典型的“软引导”模式过渡到强制分类模式，生活垃圾分类治理进入了“快车道”。依照上海生活垃圾“四分类”的标准，不论是从生活垃圾产生的根源、中间环节的清运，或是生活垃圾分类的最后处置，都依据管理条例，各个阶段实施也在持续推动。

（二）政策机构覆盖范围广

政策执行的最初目标是执行政策，政策执行机构作为权力的输出机构，根据制订详细的政策法规，得到了一定的政策制定权。

公共性政策的执行最后在于政策执行组织，在如今的社会环境背景下他们把握着执行政策的方式、技术性和资源，同时它们也是政策实施者和目标群体中间的连接的桥梁。

（三）政策效果显著

2023年1月18日，上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室发布了2022年下半年生活垃圾分类实效综合考评结果[1]。

16个区均达到优秀水平。全市16个区得分都在90分以上，达到“优秀”水平。

街镇垃圾分类常态长效机制显著巩固。全市各街镇平均得分达到95.91分，体现了属地在垃圾分类规范化、常态化、长效化管理方面措施有力，管理水平突出。

重点公共机构和公共场所实效保持稳定。全市74所参评的三级医院中，70所达到优秀水平；62所高校中，60所达到优秀水平；11座主要交通枢纽中，8座达到优秀水平。

超过95%的市民对垃圾分类工作总体满意。市民对垃圾分类工作满意度总体较高，超过95%的居民认为垃圾分类保持了良好态势，给予了五星好评。

二、上海市生活垃圾分类政策执行问题及原因分析

（一）理想化政策

1.垃圾分类标准设置的合理性有待商榷

在上海市2014年发布的《上海市生活垃圾分类目录及相关要求》中，干垃圾指的是除了可回收物、有害垃圾、湿垃圾以外的垃圾。其实际含义等同于其他垃圾，但因命名容易给居民造成误解，增加了民众的学习成本。

2.部分实施细则的可行性差

自上而下的制度的推行需要各级人民政府承担起责任，进一步推进落实，而各级人民政府将相应的政策职能细分给各职能科室，各科室依据分管领导对政策的理解分头执行本职范围内的政策内容，形成了多头、分散执行的局面。

3.缺乏完整科学的可持续的监管激励机制

在《条例》中，只提到了处罚，执行垃圾分类政策的持久性动力不足。强制垃圾分类，原本就容易触发民众的抵触情绪，只强调处罚忽视正向激励，则会使得政策推进的阻力更大。

（二）执行机构

1.主体间缺乏交流协作

在上海生活垃圾分类政策执行行为主体中，政府依然占有主导性，近些年形成了多元化共建的布局，但各主体之间欠缺与政府的交流与协作。在我国已具有了较高的科技水准，但伴随着城市化的加速，废弃物量增幅过大，只靠政府没法进行无法完成庞大的垃圾处理工作。

2.对垃圾分类政策的执行缺乏监督

现阶段的垃圾分类工作主要依靠市民自觉意识开展，但是目前仍缺乏有效的监督机制和奖惩制度，很难保证每一个市民、每一个家庭都足够自觉地遵循政策要求进行垃圾分类。某人一旦发现其他人没有进行垃圾分类而且没有受到处罚，就会引发“破窗效应”，影响更多人不进行垃圾分类。

（三）目标群体

1.责任主体转移，民众抵触情绪严重。事实上，在2019年《条例》出台之前，上海市各大社区的垃圾分类实际上基本是由物业保洁员进行二次分拣。《条例》出台后，将垃圾分类责任主体由社区转移为每个居民，因此，居民的抵触情绪较严重。

2.居民自觉性较差。由于之前的垃圾分类并不是责任到人，因此居民的垃圾分类习惯并没有养成，垃圾分类意识淡薄，缺乏主动参与的动力。

3.居民能动性易受他人影响。在实践过程中，生活垃圾分类试点政策的执行效果还有较大的上升空间。

（四）环境因素

1.政策前期宣传到位，但后期的宣传不落地，明显"后劲不足"，存在宣传手段单一、宣传力度不足的问题。

2.在实际操作讨程中，垃圾分类目标的实现过度依于志愿者的"保姆式”指导和保洁员的二次分拣，偏离了将居民作为垃圾分类责任主体的初衷。

3.上海垃圾分类一直身陷混合清运的社会舆论，这种"先分后合"的做法不仅极大的挫伤了市民对垃圾分类的积极性，也伤害了政府形象，降低政府公信力。

三、上海市生活垃圾分类政策执行的对策建议

（一）提升政策可操作性

1.加强协同联动。切实发挥联席会议成员单位作用，针对瓶颈性问题和反复性问题，加强督办，协调推进。

2.优化考评监督。深入实施生活垃圾分类实效综合考评制度，围绕短板问题和管理趋势，修订发布考评办法，细化制定管理规则。加大检查通报力度，以评促改。

3.强化规划支撑。强化各类设施用地保障，明确各类设施、设备建设配置需求和计划，完善各区生活垃圾全程分类体系布局。

4.加快政策落地。开展新一轮生活垃圾分类减量支持政策研究。推动循环经济扶持办法等有关政策在垃圾资源利用等领域落地，实现生产、流通、消费环节的生活垃圾源头减量和资源化利用。

5.强化科技引领。加强新技术、新工艺、新材料、新装备的研发和应用，促进产学研用合作，鼓励科研机构、高校开展生活垃圾处置技术创新、循环经济应用研究。

（二）增强执行机构执行力

1.落实物业服务企业投放管理责任。推进物业服务企业落实所在社区分类投放宣传告知工作，完善住宅小区违规投放行为发现、报告机制，指导督促物业服务企业加强巡查，对承租人、装修人员等违反分类投放要求的行为，

2.加大重点领域执法力度。提升反面典型的警示作用，对不履行分类义务、乱丢小包垃圾且屡教不改的人群强化执法处罚，力争居住区个人案件查处数量实现明显提升，有力震慑垃圾分类违法行为。

（三）提高目标群体积极性

1.强化政策目标与目标群体的联系。将垃圾分类重要性与群众利益紧密结合起来，充分调动群众参与的积极性。

2.必要的激励方式与补偿措施。探索更有效的激励机制和更有操作性的惩罚措施，通过完整的奖惩制度来引导市民行为习惯的养成，进而推动垃圾分类长效机制的形成。

3.提高垃圾投放便捷度。在提高垃圾分类质量的同时也要注重居民的便利，协调定时定点投放时间和垃圾回收点的空间布局，提高目标群体投放垃圾的便捷度。

（四）构建垃圾分类新时尚氛围

1.建立法制氛围，利用城市管理综合执法队伍对不按规定对生活垃圾投放的行为进行严格惩处,使用废弃物收费、使用者付费等市场工具约束公众行为，充分运用社区和社会组织监督的力量规劝违规行为保障相关法律法规能够真正落地。

2.建立舆论氛围，生活垃圾分类治理的首要工作就是重视居民生活垃圾分类的宣传教育,从垃圾价值和意义上作好深度宣传，从而能够较快地形成“垃圾分类”的文化理念,提高公民参与生活垃圾分类的积极性。

3.建立经济氛围，利用大数据进行科学分析公共性政策评估规范，定期评估所需人力物力的标准、执行流程效率，收集公民参加和意见反馈。

1

[1] 文汇报.上海垃圾分类考评结果：2022年下半年，16个区均达优秀水平[EB/OL](2023-1-18)

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