着力打造共建共治共享的城市基层治理共同体——以上海市X街道为例

着力打造共建共治共享的城市基层治理共同体——以上海市X街道为例

杨秀菊

（中共上海市徐汇区委党校 上海 200233）

摘要：党的二十大报告指出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。2023年11月，习近平总书记在上海考察时强调，要构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，这一重要理念的提出为在新时代推进城市建设与城市治理创新，推动构建城市基层治理共同体提供了根本的价值遵循与实践指向。因此，基于城市基层治理创新的实践案例，探讨城市基层治理共同体的建构路径，已经成为新时代提升城市治理体系与治理能力现代化水平的重要理论与实践议题。

关键词：城市治理 基层治理 共同体

引言：

党的二十大报告中指出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。伴随着工业化、信息化、城镇化的进程，我国社会结构不断发展演变，社会利益关系错综复杂，公众需求日益多样，传统的社会管理体制难以有效应对复杂多变的城市社会场景，亟需构建合作治理体系，城市基层治理共同体作为合作治理系统便应运而生。基层强则国家强，基层安则天下安。随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家高度重视基层治理，强调加快治理新旧模式转换和治理重心下移，推动实现基层治理现代化。2023年11月，习近平总书记在上海考察时强调，要把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点，把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，打通服务群众的“最后一公里”[2]，这一重要理念的提出为在新时代推进城市建设与城市治理创新，推动构建城市基层治理共同体提供了根本的价值遵循与实践指向。为破解基层治理碎片化、政府治理条块分割等普遍性治理难题，上海市近年来创新实施党建引领片区治理模式，深入整合资源，多方联动推进，探索城市基层治理的新路径。为此，基于城市基层治理创新的实践案例，研究城市基层共同体的生成机理与建构路径，已经成为新时代推进城市治理体系与治理能力现代化的重要理论与实践议题。

一、文献回顾与问题提出

在从传统社会向现代社会的巨大转型中，维系个人与社会的纽带以及传统的社会团结出现了根本性断裂，需要重新肯定集体性力量，需要一种新型的社会团结与社会整合机制。我国经过四十年激荡的改革开放，政党、国家和社会一体化结构逐步分解，市场活力和社会活力得到释放，由此带来了多元利益主体的形成和社会结构的分化，于是构建一个广泛参与的治理体制，已成为社会各界的基本共识。党的十九届四中全会提出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这也是从中央顶层设计层面首次提出的“治理共同体”概念。社会治理共同体的提出为当前社会治理问题研究提供了新视角，是我们党对社会治理规律认识深化的结果，同时也是我国从强国家－弱社会向强国家－强社会过渡的需要[3]。基层社区作为城市生活的空间共同体，是国家治理的“最后一公里”，也是社会生活和社会治理的基础单元，是重塑社会关系、促进社会整合和社会团结的重要载体。目前，学界关于此方面的研究主要基于国家—社会权力关系的视角，形成了三种理论取向，即国家中心论、社会中心论和多元共治论。国家中心论强调国家对社会的全面控制，社区治理是国家在社区的权力延伸，是为了重构国家权威。基层治理作为国家治理的重要组成部分，具备了政治意义和国家意义[4]。社会中心论者认为社区建设和社区治理是我国公民社会发育的重要路径和社会实体建设的过程[5]。共治论反对国家与社会对立的观点，强调国家与社会的合作。有学者针对当前中国城市社区治理的最新实践，总结出了颇具中国特色的“复合型治理”新模式，展现了中国特色的基层治理逻辑[6]。

进入新时代,城市基层治理已成为国家治理不可分割的重要组成部分。基于此，本文基于上海市X街道片区治理的实践案例，深入分析城市基层党建引领片区治理的实施过程，探究城市基层共同体构建中的多主体行为关系，发掘以城市空间更新推动基层治理共同体建设的可能性及其内在机理。

二、党建赋能：上海X街道片区治理的实践路径

城市街区作为片区治理的构成单元，是上海市创新片区治理的重要载体。通过深化城市基层党建引领片区治理，结合区域资源禀赋、居民需求、文化背景，以统筹资源、丰富内涵、赋能治理、提升福祉为着力点，推动美丽街景、治理图景、生活场景进一步融合，打造共建共治共享城市基层治理新格局。

1、发挥党建统领优势，织密基层治理网络

党组织坚强领导是“压舱石”，街道党工委转换新的治理理念，以片区为主要维度，重塑治理单元和治理机制。一方面做实片区党委。划分5 个片区，建立“1+2+3+X”片区管理体系。各片区建立 1 个党委，由街道 2 名领导班子成员担任片区党委书记、副书记，实施公安、城管、市场等 3 支执法力量驻点保障，推动行政力量下沉；依托区域党建联席会，每月定期召开片区党委会议，开展区域单位走访，吸纳片区内大企大校、“两新”组织进入片区党委，引导区域单位、区职能部门、共建单位等“X”因素定向融入片区，进一步充实工作力量。另一方面织密治理网格，将 29 个居民区划分为 155 个微网格，配备 155 名微网格党组织书记（微网格长）、58 名居民区第二书记，选拔第二楼组长 585 名，组建由在职党员为主、多元力量共同参与的社区治理“第二梯队”约 1470 人，不断充实壮大基层网格治理力量，深入开展“走四百”活动。建好片区人大代表工作室、政协委员工作室、劳模工作室，动员人大代表、政协委员常态化到社区报到、为社区服务，参与片区治理、注入优质资源。与此同时，创新基层治理机制,突出片区党委综合协调作用，推动形成片区“1、3、5”标准化治理模式。即：牵头搭建一个“决策联席参与、空间联合建设、服务联盟提供、应急联动处置、管理联手响应”的联席治理平台，形成人员队伍、实事项目和资源联盟“三项清单”，建立片区党委议事、动态治理联调、应急处置响应、资源联盟赋能、条块联合考核“五项工作机制”，进一步理顺“街道—片区—居民区”三级组织关系，不断提升基层治理能级。

2、提升党建平台合力，构建片区治理共同体

街道党工委牵头相关职能部门，通过需求汇合、资源整合、项目聚合、行动融合，切实推动治理重心向基层集聚。一方面要坚持整体考量、科学布局，形成片区治理规划地图，彰显片区治理特色。片区治理要保留城市“烟火气”，特别是聚焦“一老一小”，深入推进宜居、宜业、宜游、宜学、宜养“五宜”社区建设，着力打造魅力舒享“慢”生活；另一方面要解决一批“急难愁盼”。有效回应居民期待，统筹推动一批民生实事落地，一揽子解决居民急难愁盼。优化布局“5+29+X”党群服务阵地体系，完善菜场、绿地、卫生、健身、文体等生活设施布点升级，统筹推进片区生活共同体建设，全面推进居委会沿街设置，积极推动新就业群体“骑士驿站”街区全覆盖布点，形成全年龄、全人群友好的片区服务网络。全力推进电梯加装工作，分片区明确目标、落实责任、跟踪推进，开展片区加梯立功竞赛。与此同时，要攻克一批“治理短板”。聚焦治理短板精准发力，深入开展“美好社区 先锋行动”，每个片区挑选 1—2 个居民区，围绕重点方向探索社区治理新模式。如重点围绕物业治理一体化、“两旧一村”治理短板、混合型网格治理进行攻坚。

3、强化城市基层党建赋能，推进片区协同治理

依托党建联席机制，搭建“汇当家”片区赋能联盟，实施“汇当家”基层赋能计划，让片区成为多方参与的治理大舞台。一方面激发区域资源“新活力”。推进片区内大院大所、大企大校链接联动，引导区域单位分片区对接，为所在片区提供持续性的资源和服务支持，通过共建项目认领，深度参与街区改造、文明创建、文化交流等工作。另一方面激活基层末梢“新动能”。持续深化片区基层队伍培养赋能，充分发挥“书记工作室”作用，邀请明星书记结对片区坐堂带教，推进片区内新老书记结对帮教，聚焦业委会建设、红色物业、加梯等居民区治理难点，以片区为单位试点开展专题实践，提出专项解决方案，推动片区治理效能提升，加强基层治理队伍能力储备。与此同时，激励片区治理“新目标”。探索建立片区目标管理考核机制，对照片区既定的责任指标，通过定量考核、组织评价、群众评议等多种形式，对片区工作进行考核，并将考核结果与片区领导干部个人绩效考核、与居民区年终评优挂钩。建立完善片区领导和分管领导“双牵头”工作机制，对于涉及片区建设发展和人民群众切身利益的重大事项，由片区领导抓“块”，分管领导抓“条”，条块联动，协同发力，始终秉持儿女之心、儿女之情，满怀深情办好片区内“三旧”变“三新”“15 分钟社区生活圈”建设、加装电梯等惠民实事。

三、网络互构：着力打造共建共治共享的城市基层治理共同体

以“治理共同体”推进城市基层社区建设已经成为风险社会视域下构建城市基层社会治理新格局的必然选择与行动指南。从上海市X街道的片区治理实践案例可以发现，城市基层治理共同体呈现出“网络-互构”的建构逻辑，即：以基层党建的“组织逻辑”形塑“一核多元”的治理网络，推动基层多元主体再组织化；以国家与社会的“双向互构”逻辑推动社区内生力量有机发育，从而以公共理性推动城市多主体治理民主协商，进而实现“有机团结”。

1、党建引领：构建“一核多元”城市基层治理网络

习近平总书记指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[7]这对新时期城市工作的制度结构转型提出了明确的要求。城市基层治理共同体需要的是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的城市治理体制。党委和政府与社会组织、市场企业、社区、公民及媒体等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对城市事务、城市组织和城市生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化。为此，城市基层治理共同体的建构需要党委、社区居委会、社会组织等多元主体共同形塑强大治理网络。在实现党组织对多元治理主体的全覆盖后，“区域化党建”行动则成为多元治理主体和治理资源的有效整合机制，能够推进治理主体的有机联结[8]。为此，城市基层治理共同体的建构需要推动基层党建和基层社会治理有机融合，健全党委统一领导、驻区单位多方参与的区域统筹、条块协同、共建共享的基层治理共同体网络，推进党建引领自治共治，调动企业和社会组织参与服务，支持居委会依法履职，动员公众参与基层治理。

2、双向互构：激发多元主体参与基层治理活力

当前城市社区生活已从传统“差序格局”中脱嵌出来，个体也从传统乡土共同体中脱离进而以原子化形态进入城市社区场域，原有的人际信任逐渐被网络结构信任所取代。在城市基层治理结构化网络中，基于制度与生活等多种形式的互构与整合，推动主体间互动与合作[9]。从社会学的角度来解释，社会如果出现混乱和失控现象，从根本上来说是由于社会秩序的建构权力存在真空[10]。所以，基层社区开始探索政党政治权力主导下的多元合作。目前许多社区都成立了业委会党组织，这就使得党的组织网络嵌入到物业管理领域，同时开展物业公司的党建工作，社区两委成员在业主委员会“交叉任职”，在此基础上建立“多方联动+居民共议”机制，解决了物业纠纷的诸多难题。某种意义上说，城市业主基于产权的抗争和维权本质上是一个走向公民权的过程，体现了权力和权利的双向互构，从而激发城市社区多元主体参与基层治理活力。

3、议事协商：促进城市基层治理的主体性建构

随着市场经济和社会分工的发展，社会由传统的机械团结转向现代社会的有机团结，也就是建立在社会分工和个人异质性基础上，人们之间的相互依赖关系越来越紧密。城市基层治理共同体将多元主体的利益诉求纳入共识建设的过程，促进各方在价值观上的接近，从而形成稳固的共同理念，并在此基础上推动各类主体进行协同决策和合作实践，将各方的资源与智慧汇聚起来，以实现资源的最优配置和问题的综合解决。为此，城市基层治理共同体的生成，需要激活不同主体的积极性和能动性，而多方参与的议事协商平台能够为社区公共议题的解决提供多层次、双向的参与机会，从而实现社区内外资源的全面连结与社区自我管理、自我服务、自我教育与自我监督的等能力的全面提升[11]。城市基层治理的多元主如社区居民、物业公司、居委会、驻区单位、街镇部门等，搭建这些主体参与社区公共事务的协商平台是实现基层治理共同体建构的关键一环。通过搭建社区议事协商平台促进基层治理的主体性建构是城市基层治理共同体建构的终极目标，这就要求我们重视社区自组织的孵化与培育，需要重点支持公益类社区社会组织，优化社区社会组织类型的结构，让社区居民通过自组织的方式连接起来，能够对社区中的公共事务形成参与、议事的能力，逐渐形成自制力的方式。

结语

构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，是深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的必然要求，是推进超大城市治理现代化的内在要求。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。作为中国式现代化的重要方面，推动国家治理体系和治理能力现代化，不仅要在城市层面实现，更应在与居民密切相关的基层社区中实现。新时代，构建基层治理共同体是解决社会问题，维护社会秩序，促进社会良性运行和协调发展的重要手段和途径。当前城市基层治理的政策背景和现实背景要求改变过去以政府为中心的单中心治理而转向多元治理，其核心要注重提升党建引领下基层自在自为的治理能力，构建政府力量、社会力量、市场力量和社区力量共同参与、彼此协同的城市基层治理体系。城市基层治理共同体的内在生成机理要求城市管理职能部门需要立足社会流动快速化、经济数字化融合化发展趋势，落实人民城市重要理念、协同城市基层治理各主体，从传统的 “碎片化治理”向现代“整体性治理”转变，切实推进协同治理水平，推进城市治理体系与治理能力现代化。参考文献：

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022年，第54页

[2]《习近平在上海考察时强调 聚焦建设“五个中心”重要使命 加快建成社会主义现代化国际大都市》，新华社，2023-12-03

[3]张磊：《社会治理共同体的重大意义､基本内涵及其构建可行性研究》，《重庆社会科学》，2019年第8期:

[4]宋道雷:«转型中国的社区治理:国家治理的基石»，«复旦学报(社会科学版)»，2017年第3期

[5]李友梅:«社区治理:公民社会的微观基础»，«社会»，2007年第2期

[6]吴晓林:«治权统合、服务下沉与选择性参与:改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”»，«中国行政管理»，2019年第7期

[7]《习近平关于基层治理论述摘编》，中央文献出版社，2023年，第60页

[8]陈秀红：《城市社区治理共同体的建构逻辑》，《山东社会科学》，2020年第6期

[9]陈进华、余栋：《城市社区治理共同体的系统审视与实践路径》，《东南大学学报》(哲学社会科学版)，2022年第1期

[10]郑长忠:«多元共存条件下社区治理的政党逻辑———以上海临汾社区物业管理党建联建工作为例»«理论与改革»，2009年第2期

[11]李永娜、袁校卫：《新时代城市社区治理共同体的建构逻辑与实现路径》，《云南社会科学》，2020年第1期

作者简介：杨秀菊：中共上海市徐汇区委党校、上海市徐汇区行政学院教师，主要研究领域：习近平新时代中国特色社会主义思想与政府治理创新