浅议化解地方政府融资平台债务风险的对策

浅议化解地方政府融资平台债务风险的对策

黄良福

天津泰港运营管理有限公司  天津市  300450

摘要：随着地方政府融资平台的出现和推广，为促进我国经济发展提供了良好帮助。但是近年来，自从地方政府融资平台数量和债务不断增加，导致债务风险频发，影响了该平台持续稳健发展。该平台应深入分析债务风险出现原因，并根据现实状况，建立合理的化解对策，降低风险发生机率。本文主要浅议了化解地方政府融资平台债务风险的对策。

关键词：地方政府；融资平台；债务风险

引言：地方政府融资平台是地方政府为推动经济发展而建设的新型融资手段。虽然该平台在满足融资需求，降低资金压力等起到积极影响，但是由于债务规模超标，加大了债务风险出现频率。该平台应结合现实情况，探寻有效的化解对策，切实消除隐性负债隐患，坚守债务风险引发底线，最大限度减少该风险出现频率，保障自身在后期能够实现长远平稳发展。

一、地方政府融资平台和债务风险概述

地方政府融资平台是由地方政府及其部门，采用财政拨款或注入土地、股权等方法设立资产，承担政府投资项目融资功能的经济实体，其具有独立法人资格。地方政府融资平台不仅为推动地方实体经济和特色社会主义建设筹集了必需的财政资金，有效推进了新型城镇化的建设进程，而且在实施应对当前国际金融市场危机的冲击和刺激我国经济增速回升的政策过程中也发挥了积极的促进作用。通过大规模举债融资集中实施城市和功能区配套基础设施项目，城市载体功能得到显著提升，为国家重大项目和优势产业项目落地创造良好基础环境。但是，近年来随着各级地方政府融资平台经营规模的急剧扩张，各种潜在金融风险逐渐开始暴露出来，且由于地方政府融资平台与地方政府之间的联系，导致融资平台公司在运营管理上缺乏市场化和独立性，各种管理弊端也逐渐显现。

债务风险是指债权人在法律规定范围内出现的债务损失风险。其内容包括诉讼时效风险、债务人破产风险、债务人解体风险、债务人犯罪风险和社会性风险。[2]其中第一类风险是指债权人在法定诉讼时效内，没有行使权力，则导致债券无法得到法律保护；第二类风险是指债务人受到业务运营不当等因素影响，导致现有资产无法抵偿债务，未能在规定期限内偿还负债；第三类风险是指当债务人在解散或者被撤销期间，已经没有资产可以偿还债务而引发的风险；第四类风险是指债务人受到犯罪行为影响，无法按照规定偿还债务；第五类风险是指债务人受到不可抗力因素影响，如自然灾害等，无法按期偿还债务。

二、地方政府融资平台债务风险出现原因

1、组织结构存在不足

地方政府融资平台是由地方政府负责牵头建设，主要为地方政府参与地区经济建设和社会管理提供服务。该平台中的董事会和监事会人数不符合法律规定，高层管理者基本上是由地方政府公职人员负责，在后期组织经营决策时，地方政府公职人员习惯通过直接或间接的方式进行干预，导致经营决策具有浓厚的行政色彩，无法充分发挥董事会和监事会职能。由于组织缺乏合理性，在后期出现亏损问题时，无法及时进行处理，从而给平台带来严重的债务损失，加大了债务风险发生机率。[3]

2、融资渠道较为单一

现阶段我国地方政府融资平台主要通过金融机构贷款的方式筹集资金，以地方政府财务部门作为担保人，向银行申请借贷资金。融资渠道较为单一，当该平台在后期未能按照银行规定偿还债务资金，则会在今后出现无法再次融资的现象，未能充分满足相关项目建设资金需求。这样不仅会出现资金断链现象，还会导致债务风险频发，影响平台后期平稳发展。

3、债务风险防控存在缺陷

在工作中发现，部分地方政府融资平台并未根据实际情况建设债务风险防控体系，为了满足基础设施项目建设需求，会同时期从多家银行分别贷款，然后将获取的资金全部整合到一个资金池中统一分配应用，没有从发展角度出发，分析自身经济偿还能力是否达标。这样在后期一旦出现项目运营不当现象时，则无法按照规定期限偿还借贷资金，从而加大了债务风险发生机率。

4、项目投资决策存在不足

部分地方政府融资平台在前期投资项目时，未能结合当地经济发展情况以及市场变动形式，分析相关投资项目发展前景是否良好，习惯按照以往工作经验决定投资项目，导致部分项目在后期建设运营中，长时间无法产生经济收益。这样不仅极易弱化了部分建设资金使用价值，还会增加债务风险出现频率。

5、对土地依赖性较强

在实际工作中看到，部分地方政府融资平台对土地依赖性较强，为了从银行中获取贷款，通常让地方政府财政部门提供“安慰函”作为担保获取资金。该种担保方式基本上是建设在地价上涨预期之上进行，如果地价下跌，且土地出让受到阻碍，则会影响土地经济收益，一旦实际收益不符合预期，则会增加债务风险出现频率。

三、地方政府融资平台债务风险化解对策

1、重新划分地方政府与平台公司的权责关系

不论是顺应经济环境和政策要求，还是为了地方政府融资平台健康发展，都要厘清政府与地方政府融资平台的关系，过去融资平台一直承担地方政府融资职能，造成二者的财务关系一直交叉不清，没有明确区分政府债务还是企业债务。为了从根源上解决债务负担比重高，透明度低的问题，对二者的财务权责应当合理划分界限。划清两者关系，是规范地方政府债务管理的有效手段，同时可以防范企业风险蔓延至财政风险。地方政府融资平台除了承担了很多经营性项目外，还承担了政府大量的公益性建设和支出，政府信用背书使得平台公司容易举债投入项目，项目过剩造成了资源的重复消耗，又使得政府隐性债务不堪重负。重新划清政企投融资权责是关键，公益性项目，由政府财政承担和维护，而平台公司，只承担经营性项目的建设和运营。政府负责民生和公益，地方政府融资平台负责有现金流的经营性商业项目，分工明确，才能降低新增债务风险，同时可以促进地方政府融资平台聚焦业务板块，认真做好公司内部战略规划与自身“造血”的业务体系建设。

2、优化组织结构

地方政府融资平台平应按照债务风险化解需求，优化组织结构，建设国资委、国资公司和核心子公司的组织结构，将政府、企业分离，提高企业投资决策权力，防止地方政府过于参与，导致部分投资项目出现经营管理不当现象。再者，该平台可以参考现代企业制度中的组织结构，通过组织建设、功能建设、控股子公司法人治理结构建设的方式，健全股东会、董事会组织结构，按照法律规定保障公司参与人数达标，并按照现代化公司章程，做好董事会和监事会换届选举工作。同时，该平台应结合发展情况，精细划分自身和地方政府在债务风险承担方面的责任，采用量化管理手段，有效处理管理分散、职责模糊等问题，一旦在后期出现亏损问题时，可以找到相关项目负责人承担处理，严控债务损失，最大限度降低债务风险发生机率。

3、丰富融资渠道

融资渠道的丰富程度，影响着债务风险发生机率。地方政府融资平台应积极丰富融资渠道，借助发行政府债券、建设地方政府举债融资机制的方式，提高资金筹集效率，降低地方财政压力。在发行政府债券时，应按照国务院批准的限额内发行该债券，在该债券发行前，应提前一年，引导政府财政部门会同行业主管部门，上报下一年度该平台一般债券和专项债券举债额度，由省级财政部门负责汇总、上报，经过审核通过后，向国库司申请组织发行，严禁地方政府以及所属部门通过任何方式举借债务。在建设地方举债融资机制期间，应根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，确立适度举债规模，应将自发自还模式引入其中，阐明举债融资方式，积极通过地方市场化运作形式融资担保，引导地方政府立足经济发展现状，建设或参股担保公司，如各类融资担保基金公司，由地方政府出资担保该平台依法提供的融资担保服务，保障融资活动顺利开展。另外，该平台应积极引入公私合作模式，通过TOT、PPP等方式筹集资金。其中TOT是Transfer-Operate-Transfer缩写，即移交-经营-移交，该融资方式属于较为流行的项目融资方式。地方政府融资平台可以根据融资需求，向政府部门或国有企业递交申请书，引导政府部门或国有企业将建设好的项目中的产权或经营权有偿转让，由地方政府融资平台负责运营管理，地方政府融资平台可以将约定期限内通过经营获得的经济利润，用来融资建设基础项目。

4、建设债务风险防控体系

地方政府融资平台要想有效化解债务风险，应积极建设债务风险防控体系，制定合理的地方政府债务风险预警系统，在系统中设计该类风险预警指标，并开发银行融资信息自动录入功能，在后期开展融资活动时，结合该系统反馈的评估报告，分析相关融资行为是否会带来债务风险，根据分析结果确定科学的融资方法。与此同时，地方政府融资平台应在该体系中，建设有效的债务风险评价标准，将债务风险引发因素作为标准设置核心，在后期在组织融资活动时，按照债务风险评价标准深究是否会出现债务风险，从而做出科学的融资决定。

5、做好项目投资决策

地方政府融资平台应根据债务风险防范现状，做好项目投资决策，在开展项目投资决策活动前期，让财务人员全面整理有关项目财务资料，预算有关项目投入成本以及未来收益，对比分析投资项目是否可行，并结合预算结果向上级部门提出合理的投资决策建议，避免后期出现投资决策失误，降低债务风险出现机率。再者，地方政府融资平台应结合项目投资决策现状，建设相应管理制度，从制度层面确立各级管理层在项目投资决策期间举债权限，阐明债务风险规避计划，使有关管理层在项目投资决策中，能够在该制度约束下，做出科学的投资决策行为。

6.为建立防范化解地方政府债务长效机制、建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制、优化中央和地方政府债务结构、实施更具宽松的宏观经济政策以推动经济增速回归潜在增速，我国政府从遏制债务增量与消化债务存量两个角度双管齐下，治标与治本兼顾，化解当前的地方政府债务风险，推动我国经济社会高质量发展。地方政府融资平台要用足用好中央“一揽子”化债政策，通过发行政府再融资债券，化解隐性债务。同时，充分利用当前稳健宽松货币政策，通过展期、借新还旧等低息贷款方式，将高利率债务进行压降，减轻负担。

7、提高土地政策关注程度

地方政府融资平台要想降低土地价格变动带来的债务风险，应提高土地政策关注程度，实时通过官网了解最新土地政策，深究中共中央、国务院颁发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分析该项政策中推出的土地要素市场化配置若干措施，客观看待土地市场在地方经济发展中的影响作用。同时，地方政府融资平台应持续关注土地出让收入同比下滑、土地收入占比较高区域，一旦土地出让收入变动较大，则应根据项目建设区域，分析有关区域是否存在政府负债高、产业结构不合理、土地市场超预期透支需求等情况，提前决定是否运用土地获取融资资金，防止今后有关区域出现经济发展放缓、整体债务较高的情况时，导致债务风险频发。

结语：综上，地方政府融资平台债务风险客观存在，对平台未来发展具有重要影响。该平台应立足实际情况，全面分析债务风险出现原因，并在未来实践中探寻合适的化解对策，优化组织结构、丰富融资渠道、建设债务风险防控体系、做好项目投资决策、提高土地政策关注程度，通过多种方式减少债务风险出现频率。

参考文献：

[1]胡庆和.地方政府融资平台发展的机遇与监管周期分析[J].中国产经,2023,(20):32-34.

[2]刘欢.我国地方政府融资平台研究知识图谱可视化分析[J].财务与金融,2023,(03):79-86.

[3]丁良红.政企分离背景下地方政府融资平台转型探究[J].中国市场,2023,(14):70-73.