重大政策落实跟踪审计的问题分析与对策研究

重大政策落实跟踪审计的问题分析与对策研究

刘 雅

西北政法大学

摘要：重大政策落实跟踪审计在审计监督体系中占据着重要地位，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的主要手段之一。但实践过程中也存在着组织管理不健全、审计对象交叉重复、审计人员综合素质不足和审计结果不充分利用等问题。基于此，有针对性地提出了完善政策落实跟踪审计的措施。以期提升审计质量和审计效能，推动政策顺利落实，更好地发挥政策的实施效果，助力国家战略目标的实现。

关键词：重大政策；跟踪审计；国家治理 

作者单位：西北政法大学

重大政策落实跟踪审计是公共政策审计与跟踪审计的结合，在国家重大政策的落实过程中，审计机关针对政策执行情况开展的跟踪监督活动。通过进行持续、动态、高质的审计监督活动，及时反馈政策执行过程中存在的问题，并且通过公开审计结果，督促审计对象整改和反馈。这既能促进国家政策的有效落实，又能促进政策措施不断优化，形成政策制定与落实的良性循环。同时，依托重大政策落实跟踪审计的工作结果，实现资源配置情况、政策执行过程、政策执行效果的透明化，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、重大政策落实跟踪审计的发展历程

为促进全面深化改革、推动国家经济持续健康发展，党中央、国务院出台了一系列重大政策。重大政策落实跟踪审计在实时把控政府政策和决策部署的执行情况以及执行效果方面，凸显出重要的现实意义，党和国家在诸多政府文件中都体现出对该项审计工作的重视。

审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确指出要积极探索跟踪审计，这也是重大政策措施执行情况跟踪审计首次出现在政府文件中。2014年10月党中央、国务院为了推动一系列重大政策措施贯彻落实，下发了国发[2014]48号《国务院关于加强审计工作的意见》，强调要持续对重大项目落实情况、重点资金保障情况等开展监督检查活动。2015年5月审计署印发了《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》，文件对重大政策跟踪审计的目的、内容、组织分工和定期报告制度等内容做出了详细规定。2015年９月，审计署《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》将促进重大政策有效落实作为重点工作任务，并且围绕财政税收政策、金融政策、产业政策、民生政策四个方面，分别阐述了审计重点，为审计工作指明了方向。2016年5月《十三五国家审计工作发展规划》将政策落实跟踪审计列为审计机关八大业务之一。2021年10月《审计法》（第二次修正）规定了审计机关要依法对政策措施落实情况进行审计监督。2022年党的二十大报告中提出，审计监督要实时紧跟党的决策部署，这为新时代审计工作提供了根本遵循，进一步指明了行动方向。

表1  重大政策落实跟踪审计的发展历程

二、重大政策落实跟踪审计的发展现状

政策是党和国家在一定时期内，为了实现既定目标而采取的一般步骤和具体措施。开展政策落实情况的跟踪审计，满足了国家和公众的双重需求。对于国家来说，政策的执行程度、执行效果，会影响政策目标的实现：通过开展重大政策落实跟踪审计，分析和对比政策执行前后的数据，发挥审计的监督功能和评价功能，督促相关部门积极整改，有助于平稳实现既定目标。此外，公共政策关乎民生，对于公众而言，政策是否贯彻执行直接影响到个人的切身利益：公众可以依照公开审计结果及时了解相关政策的执行动态，监督有关政策是否落到实处、有关民生项目和资金是否发挥实效，以及审计机关据此提出的改进意见是否被有效利用并积极整改，公众行使监督权有助于维护自身的权益。因此，推动重大政策落实跟踪审计的发展不仅是助力国家战略目标实现的现实选择，也是维护人民群众切身利益的内在要求。

自2014年以来，政策落实跟踪审计快速发展，推动了国家重大政策贯彻落实，在审计监督体系中占据越来越重要的地位。但与此同时，审计的诸多不足也在发展过程中暴露出来，阻碍了审计质量和审计效能的提升，难以发挥政策的实施效果。因此，为了

高质量地完成政策落实任务，亟需开展政策跟踪审计研究，补齐政策跟踪审计发展中的短板。

三、重大政策落实跟踪审计存在的问题

（一）组织管理不健全

一项政策从制定、到落实、再到最终评价阶段往往涉及多个部门和人员，审计项目规模大，审计人员数量多。相应地，就对组织管理的健全程度提出了更高的要求。首先，政策落实跟踪审计过程中涉及多个审计主体，如各级审计机关、监察机构等，而政策落实跟踪审计的有关法律法规、制度文件并未明确划分各审计主体的责任分工，易造成审计主体间职责重叠的情况，部门之间的推诿和责任模糊，不利于审计效率的提升。其次，不同审计主体之间由于层级和部门性质差异，缺乏有效的协调机制，信息共享不及时和沟通不畅使实践中常常存在信息孤岛和沟通障碍，导致审计工作的执行存在重复劳动等问题。

（二）审计对象交叉重复

重大政策落实跟踪审计要紧紧围绕“政策—项目—资金”这一核心主线展开。政策是指导工作的框架和行动指南，政策执行情况作为审计对象，本身是抽象的，因此检查政策的执行情况和执行效果，就必须要利用项目和资金两个客观实体作为评价载体：主要涉及到重大项目的招投标及建设进展、项目是否严格管理、财政资金的投入和流向等诸多方面。项目和资金是相互渗透的，比如在检查重大项目建设进展时，重要的一项任务就是评价项目的施工进度是否按照预期计划进行，资金拨付的及时性、资金管理的规范性、资金使用的精准性都是关键影响因素，因此对于二者的审查和评价工作不可能完全分离开来。此外，政策的执行过程涉及到税务、工商、建设等多个部门，在审计的过程中不可避免地涉及到多个领域，很容易产生审计对象交叉重复的问题。在这样的交叉重复工作中，不仅会导致人力和时间资源的浪费、提高审计成本，而且会使得审计工作无法依照原有的审计计划进行，导致审计工作的延迟，降低组织的审计效率。因此，避免审计工作重复是重大政策落实情况跟踪审计急需解决的问题。

（三）审计人员综合素质不足

政策的执行过程涉及到税务、财政、工商等多个部门和层级，针对政策部署的执行情况开展审计工作，审计内容往往更加广泛、审计对象更加复杂，这就对审计人员的综合素质提出了更高的要求。目前审计人员综合素质不足的问题主要体现在两个方面。

首先，审计人员政治素养不足。政策落实跟踪审计不同于社会审计，具有很强的政治性，这就要求审计人员对现行的政策有相当深入的了解。但从最新的审计实践来看，审计人员学习最新的政策文件不及时、不深入。政策是政策落实跟踪审计的依据，不熟悉这些关键文件不利于确定审计重点和发表恰当的审计意见，也就增加了审计风险。其次，知识结构单一也是审计人员综合素质不足的重要体现。关于大数据审计的理论与实务，国内外学者开展了深入的探索，并取得了丰富的成果。大数据技术对提升审计工作的效率和效果发挥重要作用，重大政策落实跟踪审计工作中也逐步深化对大数据技术的应用，审计方式逐渐信息化。大数据技术不仅要求审计人员具备财审的专业背景，还要有计算机科学、统计学等方面的专业知识。审计人员在数据采集处理分析时要拥有较高的计算机运用能力，计算机能力的欠缺会影响数据分析思路，从而影响最终审计结果的客观性。然而，当前审计队伍中少有具备丰富知识结构的高复合型审计人员。

（四）对审计结果运用不充分，整改督查滞后

审计署官方网站会定期发布政策落实情况跟踪审计公告，披露在审计过程中发现的问题，以及审计指出问题后的整改情况，但是依然存在被审计对象未能充分运用审计结果并及时整改的情况。一方面，审计署审计结果公告很少明确指出相关问题的整改措施，以及整改跟踪机制的不完善，使得被审计单位在态度上不够重视审计检查出的问题，在行动上也缺少具体有效的整改指导。另一方面，政策跟踪审计不同于传统的财务收支审计，它不仅需要审计具体的财务信息，还需要对政策措施、制度设计等抽象的非财务信息开展评价和监督活动。审计过程中发现的如政策落实不到位、部门履职不力、重大建设项目建设推进缓慢、项目建设管理不规范等问题，其中不乏是因为相关人员主观懈怠而导致的，但由于审计机关受到职责权限的限制，无法对其进行问责，惩戒不到位、威慑效应弱，整改督查效果大打折扣。

四、改善重大政策落实跟踪审计的建议

（一）优化组织形式、完善权责一体管理机制

关于政策措施落实情况跟踪审计中组织管理不健全的问题，一是可以通过变更组织形式的方式，在抽调不同机构和部门人员重新编组实施审计的基础上，强化组织领导，充分发挥结构优势和整体合力。二是审计机关在开展审计项目时，应组织全市各级审计机关和相关监察机构联合实施，并结合审计项目特点，跨层级、跨部门优化配置审计资源，并且建立起责权一体的管理机制，明确责任属地，明确工作职责和目标，并对完成工作的部门和人员进行追责。三是建立有效的信息共享渠道和沟通机制，加强部门间的协作与配合，确保各部门及时获取政策执行的相关信息，减少信息滞后和信息不对称的问题。

（二）对政策进行分类，减少审计内容交叉重复

按照政策的性质和目标，国家重大政策通常被分为经济政策、社会政策和环境政策。不同性质的政策又可细分为财税政策、金融政策、教育政策和环境保护政策等。各审计部门应当统一将审计对象细致分类，总结不同类型的政策在落实过程中普遍面临的问题，明确审计重点、关键影响因素以及相关高风险点，以降低审计过程中的片面性与偶然性，使审计工作更加全面的同时保持高针对性。借鉴政策类型理论和过往实践经验，有利于我们把复杂的审计项目归类，明确各个项目的审计重点，将有限的审计资源精准投放，避免审计资源浪费，提高审计效率与效果。

（三）加强审计人力资源建设

一方面，政策落实跟踪审计的高政治性，要求审计人员需要加强思想政治建设，强化理论武装，善于用政治的眼光分析问题，具备丰富的知识储备。因此在提高审计人员政策理论水平方面，可以通过邀请政策制定者、以及理论界的专家，定期开展审计理论宣讲活动，帮助审计人员更充分地理解政策的涵义。也可以由政府审计部门牵头组织高校、各单位审计科研人员组成专家智库，充分利用关联行业和领域中专业人员的意见，高效地开展审计业务活动，降低审计风险。另一方面，为了应对审计人才知识结构单一的问题，鼓励审计人员积极参加培训、培养终生学习的理念。除掌握经济、审计相关专业知识外，对于工程投资类、法律法务类和计算机科学技术等相关专业也应该有比较深入的了解。尤其是在大数据审计技术逐渐普及的现在，审计人员必须要拥有数据采集处理分析的能力，具备清晰的数据分析思路，实现审计人员多元化发展。

（四）加强成果运用，落实审计整改

加强审计成果的运用需要政策落实单位和审计机关共同推进。一是充分利用好新媒体广泛的传播渠道和强大的影响力，将政策跟踪审计的成果推送给更多的受众，让政策落实单位及时了解到政府政策的执行情况和审计结果。二是审计机关需要针对发现的问题，深入分析致使其产生的各类原因，并结合实际提出切实可行的审计建议，在不违背保密原则的前提下，确立具体的审计报告形式，指导相关单位开展审计整改行动。三是建立和落实审计整改联合督查机制，把长期无进展的项目、不重视也不整改的单位列为重点关注对象，用提请约谈、通报批评等严格的问责机制督促被审计对象积极整改。

五、结论

综上所述，重大政策落实跟踪审计是国家审计的重要组成部分，在实践与理论领域都亟需迈向更高层次。本文梳理了国家重大政策落实跟踪审计的发展历程、发展现状以及目前存在的问题，并针对现存问题提出了一些改进意见。由于重大政策落实跟踪审计过程中存在组织管理不健全、审计对象交叉重复、审计人员综合素质不足以及对审计结果运用不充分，整改督查滞后的问题，制约了审计质量和审计效率的提升，未能充分发挥审计的监督作用。因此，优化组织形式、完善审计管理体制、细化政策分类、强化审计人力资源建设、加强对审计成果的运用以促进审计整改等工作亟待开展，不断推动政策落实跟踪审计的深化与发展。

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