国土空间规划体系下小城镇发展的困境与纾解——以宿松县东北新城为例

国土空间规划体系下小城镇发展的困境与纾解——以宿松县东北新城为例

陈胜馨

同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司 上海200092

摘要：小城镇发展是新时期构建高质量国土空间格局、推动国土空间治理体系改革的关键。在国土空间规划体系下，受严格保护耕地和土地资源强约束等因素的影响，小城镇发展从增量发展转向存量利用，其面临的主要困境有发展动力不足、全域要素统筹难度大、空间碎片化不利集中成片发展、刚性管控限制规划实施等四个方面。结合宿松东北新城的实践案例，从“三线”统筹、全域协同、空间形态优化、实施保障体系构建等方面提出纾解路径，为国土空间规划体系下小城镇发展提供参考。

关键词：国土空间规划体系；小城镇发展；困境

中图分类号：（TU-981，TU-984） 文献标志码：A

The Dilemma and Relief of Small Town Development Under the Territorial Spatial Planning System

——A Case Study of Northeastern New City in Susong County

CHEN Shengxin

(Tongji Architectural Design(Group) Co., LTD, Shanghai 200092, China)

Abstract: The development of small towns is the key to building a high-quality national territorial pattern and promoting the reform of the national spatial governance system in the new era.Under the territorial spatial planning system, influenced by strict protection of arable land and strong constraints on land resources, the development of small towns has shifted from incremental development to stock utilization. The main dilemmas include insufficient development momentum, difficulty in coordinating overall factors, unfavorable spatial fragmentation and concentrated development, and rigid control restrictions on planning implementation.Based on the practical case of the Northeast New City in Susong, relief paths were proposed from overall planning of "three line", territorial coordination, optimization of spatial form, and construction of guarantee system, providing reference for the development of small towns under the national spatial planning system.

Key words: Territorial Spatial Planning System;Development of Small Towns; Dilemma

中图分类号：（TU-023，TU-024） 文献标志码：A

前言

国土空间规划体系主要按行政层级进行规划编制和监督实施，空间资源要素配置中各项约束性指标的限制使得小城镇发展受到一定的影响，认识小城镇发展困境并探索纾解路径是新时期构建高质量发展的国土空间格局及推动国土空间治理体系的重要内容。本文以宿松东北新城为例，探讨小城镇发展困境的纾解路径和措施，以期为国土空间规划体系下小城镇的全域要素统筹和协调发展提供研究基础，为空间格局优化提供实践依据。

1 国土空间规划

国土空间规划是对一定地域国土空间开发与保护所作出的统筹安排[1]，是协调人地关系的重要途径[2]。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署[3]。

1.1 国土空间规划进程

2007

年国务院启动全国主体功能区规划的编制工作，以主体功能区统筹协调国土开发和空间矛盾[4]。2014年，发改、国土、环保和住建等部门联合开展“多规合一”试点工作。2019年5月，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，建立“五级三类四体系”的国土空间规划体系。2019年11月，中共中央办公厅国务院在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求科学有序划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。2022年，“多规合一”成果《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》正式印发。县和乡镇级国土空间总体规划编制获批后，各地将正式进入国土空间总体规划的实施阶段。

目前，“三区三线”已基本划定。2023年3月《关于加强国土空间详细规划工作的通知》中明确详细规划要以促进城乡高质量发展为目标，引导优化城乡空间结构、完善功能配置、提升空间品质、激发发展活力，不断提高城市规划、建设、治理水平，促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展。

1.2 国土空间规划体系

国土空间规划体系注重落实新发展理念，促进高质量发展，更加注重坚持以人民为中心，满足人民对高质量美好生活的愿望，更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。

国土空间规划自上而下编制，通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上，“五级”依次为国家、省、市、县、乡镇级，小城镇对应的县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”是指规划的类型分为总体规划、详细规划、相关的专项规划，按分层分级的传导体系对规划指标通过“规划分区+控制线+约束性指标+名录管控”予以“刚性管控”。

2 小城镇发展困境

由于国空空间规划的强约束及劳动密集型产业的弱化，划定耕地红线并实行最严格的保护制度，加上土地经济低迷，导致部分小城镇负债严重、财政困难，小城镇发展资金短缺，土地财政式微，形成了小城镇发展困境。

2.1 城镇化放缓影响发展动力

在小城镇发展进程中，人口和产业起到了重要的推动作用。根据第七次全国人口普查结果[5]，2020年我国建制镇镇区常住人口为3.25亿人，城镇化率已达63.89%，城镇化速度放缓并趋于稳定。受到大城市经济和政策资源的制约与挤占，小城镇发展迟缓；县域城镇规模偏小，缺少龙头企业，劳动力等要素反向流动到周边城市，导致小城镇发展动力不足。

2.2“三线”平衡增加全要素统筹的难度

国土空间规划中统筹划定 “三区三线”是体现底线思维、建立“全域全要素”秩序、优化国土空间格局的基础，也是规划实施的刚性依据。

城镇、农业和生态空间三者相互制约平衡，在优先保障永久基本农田、生态保护红线规模和布局约束的前提下，城市建设用地规模和城镇开发边界总体可控。“三线”平衡中如需要调整规划建设用地形态的凡是涉及原永农、不符合原“土规”和“城规”的，缺少全要素统筹优化路径。原永农且三调为现状耕地的，原则上必须划为永久基本农田，其中与小城镇发展战略存在矛盾的缺少全要素统筹优化路径。“三线”划定中存在未能完全按照小城镇发展实际和保护实效差异化分配的情形。

宿松东北新城受地形地貌、功能分布、经济发展等影响，在划定“三区三线”的过程中，从“应划尽划”变成了“可划尽划”，加上对划定规则的理解不到位，三条控制线之间难以统筹，从而增加了全域全要素统筹的难度。

2.3开发边界碎片化不利集中成片发展

城镇开发边界划定是对自然地理地貌、城市交通廊道等的综合分析，与生态本底、地形地貌、交通条件、历史文化等相关，发展规模、空间结构、布局形态存在逻辑关联性。城镇开发边界划定工作前置则导致边界划定的随意性，开发边界呈现碎片化现象。

宿松县城镇开发边界扩展比例系数为1.13，现状基数以“三调”现状用地规模作为1，未考虑批而未用的现状用地，新增0.13用地未与城市结构形态衔接，建设区外零星现状建设用地划入开发边界，导致建设用地布局分散“碎片化”。不交叉不重叠的要求及1.13比例系数的限制导致城镇开发边界划定时将区域交通设施、蓝绿空间等城镇空间结构要素划出开发边界，造成底图“开天窗”现象。

由于历史原因，宿松东北新城存在零星耕地穿插布局在建设用地中，且没有优化调整的路径，导致用地破碎，城镇开发边界与永久基本农田，生态保护红线单独划定或后置划定，导致建设用地集中连片程度受限，影响城镇空间高质量发展。

2.4“刚性管控”与规划实施存在偏离

国土空间规划自上而下按“国家—省—市—县—乡镇”五级传导管控，呈现逐步细化的特征，随着规划层级的逐渐降低以及详细规划的衔接，国土空间实体形态越来越清晰[6]，借助规划政策和技术，逐级实现城市结构、空间形态及服务配套合理的机制。

为落实市级总规确定的规划目标、规划分区、重要控制线、城镇定位、要素配置等内容，分区规划编制、详规单元划分要求明确地引入传导要素，分别采用定则、定量、定构、定界、定形、定序的管控方式

[7]。其中定界、定量、定形类的刚性传导成为管控难点，因为从“总体模糊到局部清晰”的过程，无法通过简单的空间分解来实现[8]。总规、详规划由于尺度和编制时间等问题形成了两“段”体系，规划体系处于“断链”[9]。三条控制线划定工作采用了与比指标传导更为刚性的推进逻辑，这影响了其他要素的传导，导致刚性管控与规划实施在实际工作中存在偏离。

3 小城镇发展困境纾解

分析小城镇发展的困境并针对性提出纾解策略和措施，对推进中国式现代化、走新型城镇化道路有一定的理论指导价值。

3.1 全域空间要素管控

小城镇建设需要协调全域空间要素，落实底线管控和指标要求，统筹全域空间要素布局：首先识别全域管控要素如生态保护红线、永久基本农田等；其次整理小城镇发展的零星城镇建设用地；另外合理布局交通、公共服务设施等建设项目，尊重全域各要素完整性和连通性，构建科学图底关系。

从全域全要素视角对宿松东北新城进行梳理，充分发掘要素两点和发展机遇。一是高标准的文旅休闲资源。规划区内生态基底优越，以刘山水库为中心的村、丘、洼、塘、林交织成生态绿核，依托绿核做强文旅休闲引人留人，重点发展特色文旅、交流展示、休闲度假等功能，在本底梳理的基础上重点更新改造设置双创村落、度假村落、林地酒店、生态展示馆、零碳公园、文化广场、绿道等功能；二是配套高活力的公共服务资源，基于对现状公服的调研、居民新需求的分析和同等级城市的公服配置研究分析，可知现有公共服务设施类型较为传统单一，急需补足提升公服能级，依据现状宿松商贸城、白洋河等设置商业综合体、休闲商业、文化体验、商务办公、游乐场、植物园、城市书房等功能，重点发展商业商务、娱乐休闲、创新服务等功能，对城市空间布局进行提升。

3.2 “三线”核验与落实

在统筹考虑三类空间各自的系统性和完整性的前提下核验三线，并在核验“三线”的基础上予以落实，确保小城镇发展的顺利实施。

首先需要掌握客观合理的现状数据，开展客观评估评价。以三调数据为基础，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”原则形成符合规定的国土空间利用现状底图和规划编制工作底数，既反映“三线”的客观真实性，也反映规划管理的科学合理性，为小城镇发展实施提供基础性依据。

其次依托资源要素和产业发展的实际特点，优化国土空间开发保护格局、落实三条控制线，为小城镇设施建设和高质量发展预留空间。在城镇开发边界划定时应按城市战略机遇空间划定战略留白区，并明确该区域不占用规划空间指标。对“三线”建立动态调整机制，依据不同地区资源、用地结构上的差别治理低效土地和未利用土地，对小城镇协调发展的土地差别化管控。

最后在落实“三线”过程中注重多元协同效应。在保护底线空间的基础上探索农业、生态、景观、文化、游憩等多元协同机制，从而使得农业空间、生态空间、城镇空间等形成多维度多尺度的空间网络，建立分级分类体系，以稳固的农业和生态格局构建城镇发展的底图，并籍此合理化城市结构、优化用地布局，弹性预留，应对小城镇发展的不确定性。

3.3 城市空间形态优化

在国土空间总体规划中，“开天窗”和“碎片化”现象往往带来城市空间形态与小城镇发展方向一定程度的不协调。在宿松东北新城实践中，城镇开发边界的碎片化导致的空间形态与城镇发展不协调尤为明显。

从以下三方面优化空间形态：一是在生态空间基础上统筹山水林田湖草沙共同体，链接区域、城市、东北新城等不同尺度空间，构建全域绿色通廊，建立“一带双核、三片四廊”的空间形态。二是结合东北新城与其他组团在功能、交通、产业等各方面的关系，充分挖掘现有自然资源优势，充分利用存量土地，通过产业升级推动空间形态优化。三是优化蓝绿空间系统，完善“一带双核、三片四廊”的城市形态，其中“一带”是指以白洋河滨水空间带；“双核”是指以宿松县政府为中心的行政核和刘山水库为依托的文旅产业核；“三片”是指行政服务发展片区、东扩城镇发展片区和黑石山文旅产业发展片区；“四廊”是指鲤鱼山—花溪公园生态廊道、花溪公园—黑石山生态廊道、高铁—城区空间视线廊道、高铁—行政中心视线廊道。

图1 “三线”约束下的城镇空间形态

Fig.1 Urban spatial form under the constraint of “three lines”

3.4 实施保障体系构建

小城镇发展具有复杂性，规划实施具有不确定性，需要从资金、政策、技术等方面构建实施保障体系。

资金保障包括国家层面和地方层面的财政支持；政策保障包括对规划目标、战略意图、土地利用及具有空间属性等，指标传导是逐级分解，其中空间控制线、土地用途和服务设施的刚性传导是实施保障的难点。技术保障主要是指标分解的保障，控制线和约束性指标是对国土空间规划实施情况进行监督检查的核心内容，通过“两年一体检，五年一评估”确保国土空间规划体系的评价及考核，实施过程中建立“占一补一”、“增减挂钩”等动态调整机制以保障确保小城镇发展实施。

4 结语

小城镇的发展是一个动态过程，在国土空间规划体系下小城镇发展需要做好以下工作：

认真梳理小城镇的本底特征。厘清各类要素之间相互作用、相互渗透的内在逻辑，在分析小城镇存在的困境和产生原因的基础上，理解不同国土空间规划对小城镇发展的作用；深刻认知在新时代背景下小城镇转型发展的重要性和紧迫性。进行全域全要素管控，引导小城镇从根本上转变发展模式，实现产城融合，利益共享；在强化政府的管控引导，切实保障小城镇发展规划的落地实施，正确选择发展新动能、高效组织空间发展，实现对本地区发展的精明指引。

在国土空间规划体系下分析小城镇发展中遇到的困境并提出纾解措施，理性制定具体发展策略十分必要，在实施中应当做到价值理性、全域统筹、刚性传导、功能培育，努力实现发展路径和范式的转变，更好地适应新一轮城市发展。

参考文献：

[1]Qu Y B, Dong X Z, Su D S, et al. How to balance protection and development? A comprehensive analysis framework for territorial space utilization scale, function and pattern[J]. Journal of Environ-mental Management, 2023, DOI: 10.1016/j.jenvman.2023.117809.

[2]张京祥, 黄贤金. 国土空间规划原理[M]. 南京: 东南大学出版社, 2021. [Zhang J X, Huang X J. Principles of Territory Spatial Planning[M]. Nanjing: Southeast University Press, 2021.

[3]中共中央, 国务院. 中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监 督实施的若干意见》（中发[2019]18号）[Z]. 2019.

[4]赵燕菁. 城规、土规与主体功能区：国家视角的国土空间规划 [J]. 北京规划建设，2020（3）：155-158.

[5]国家统计局：《第七次全国人口普查主要数据情况》，2021.

[6]靳利飞, 廖蓉, 刘芮琳,李梓菁. 产权逻辑下的国土空间规划编制: 掣肘、机理与路径. 规划研究[J]. 2023（10）: 17-25.

[7]董珂, 张菁. 加强层级传导,实现编管呼应: 城市总规空间类强制性内容的改革创新研 究[J]. 城市规划, 2018(1): 26-34.

[8]王新哲, 杨雨菡, 宗立, 薛皓颖. 国土空间“总—详”规划空间 传导: 现实困境、基本逻辑与优化措施[J]. 城市规划学刊, 2023(2): 96-102.

[9]张皓, 孙施文. 规划体系中的一致性及其断裂: 以上海中心城为例[J]. 城市规划学刊, 2022(2): 27-34.