国土空间规划中的“三区三线”划定与管制

国土空间规划中的“三区三线”划定与管制

阚磊玲 李灵婕

昆明麦普空间科技有限公司

摘要：本文对国土空间规划下的“三区三线”的划定与管控进行探究，首先对国土空间规划的要求进行阐述，其次就“三区三线”的内部关系进行分析，最终提出了初划三区空间、划定城镇开发边界、管控秩序化、管控几个对“三区三线”的管控策略，旨在高效利用我国的土地，保证我国土地资源分配的合理性。

关键词：国土空间规划；三区三线；管控研究

引言：我国为了保证经济发展，土地空间能够得到良好应用，提出了空间规划的思路。其目的在于将我国的土地资源进行合理设计与分配，在“三区三线”的理念核心下将国土空间规划的质量发挥出来。基于我国国土空间规划方面，需要不断加强“三区三线”的划定，作为推动经济与环境可持续发展建设的制度保障。

2 县级国土空间规划中“三区三线”划定的重点问题

2.1如何对待既有法定规划成果

县级国土空间规划中“三区三线”的划定并不是推倒重来、重新划定，而是要充分利用已有的工作基础，并从落实既有法定规划成果的角度出发，对既有法定控制线存在空间冲突的区域进行校正，对不存在空间冲突的区域进行落实，对用途尚不明确的区域进行国土空间开发适宜性评价、结合县域资源环境承载能力来划定空间管制分区与空间管制界线。

2.2如何看待划定的先后次序

县级国土空间规划中“三区三线”的划定是一项复杂的工作，应有划定的先后次序之分。生态空间是具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，是人类活动的本底要素，因此，应从维护生态安全的角度出发，优先划定生态空间。对于城镇空间与农业空间，从功能来看，城镇空间承担城镇建设和发展城镇经济等功能，农业空间承担农产品生产和农村生活功能，无法比较两者的相对重要性，因此，城镇空间与农业空间应是协调划定关系。当城镇空间与永久基本农田冲突时，应优先保护永久基本农田，将此类图斑从城镇空间内调出、划入永久基本农田；当城镇空间与一般农田冲突时，应保障城镇发展，将此类图斑从一般农田中调出、划入城镇空间。

2.3如何实施评价的技术方法

国土空间开发适宜性评价与资源环境承载能力评价是划定“三区三线”的基础，而当前“双评价”的技术方法较为复杂。对于生态保护重要性评价，当前一般是从生态系统服务功能重要性与生态敏感性两方面进行评价，每一类评价又对应有特定的模型，评价难度总体较大。因此，应结合县域自身特点选择相应指标、构建生态保护重要性评价指标体系，并利用层次分析法（AHP）与专家打分法来为各指标确定权重，再对需开展生态保护重要性评价的区域进行要素叠加分析。对于城镇建设适宜性评价与城镇建设承载能力评价，两者评价的先后顺序还存在争议。应先因地制宜地构建城镇建设适宜性评价指标体系、对需要开展城镇建设适宜性评价的区域进行要素叠加分析，再根据城镇建设适宜性评价结果、现状城市与建制镇、城镇水资源可利用总量来开展土地资源、水资源等要素对城镇建设的承载能力评价。农业生产承载能力同样受到农业生产适宜性的限制，因此，应先因地制宜地构建农业生产适宜性评价指标体系、对需要开展农业生产适宜性评价的区域进行要素叠加分析，再根据农业生产适宜性评价结果、既有永久基本农田保护红线，借鉴相似区域已有研究来开展农业生产承载能力评价。通过上述内容来因地制宜地简化国土空间开发适宜性与资源环境承载能力的评价技术方法，从而有效提高评价工作的开展效率。

3  划定“三线”对策建议

3.1合理确定耕地保护目标任务

要根据现状耕地调查结果和资源禀赋状况，合理确定该地区耕地保护目标任务。现状耕地数量大于耕地保护目标任务的地方要保质保量完成下达的目标任务，同时对存在耕地“非农化”、“非粮化”严重地区应该在确保本轮耕地保护目标的基础上，采取恢复、垦造等手段逐步增加耕地，将耕地保护责任作为该地区远期的耕地保护目标予以考核。现状耕地数量小于耕地保护目标任务的地方要合理确定耕地保护目标，确保确定的耕地保护数量不减少，质量不降低。

3.2做好“三线”划定统筹协调机制

在“三线”划定过程中，充分征求县级以上各部门、各乡镇意见建议，充分收集重大项目重要决议相关材料，尽可能将各方面意见体现在规划方案中，使规划能体现最广泛群体发展意愿。在确保永久基本农田总量不减少、质量不降低、产能有提升的前提下，设计实施永久基本农田动态调优机制。例如允许规划期内新增加的稳定耕地及时认定并划入永久基本农田，与原划定的被占用或规划占用的永久基本农田等量、等质空间置换；对规划期初难以确定具体范围的基础设施、公用设施项目和一二三产融合用地，允许建立预留指标机制，先行多划一部分永久基本农田（储备库），在项目具体落位时据实核销。

3.3建立国土空间规划的系统观

国土空间是多要素复合、立体化、动态使用的空间，要从多层次、多维度、全生命周期视角，树立国土空间布局优化的系统观。要实事求是，不能让保护耕地问题变成死结，寻求自上而下的保护要求和地方发展实际的平衡点。优化国土空间格局，处理好目标和过程的关系，绝不能让空间规划改革异化为“卡脖子”规划，努力让规划为经济社会良性、绿色、健康发展赋能。

4  “三线”划定矛盾冲突处理

三条控制线发生冲突时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。针对永久基本农田与城镇开发界重叠处理，这类冲突矛盾需要政策允许的范围内进行协调，由各自然资源部门牵头，同步划定两控制线，避免交叉重叠。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

5逐步完善“三区三线”划定与调整机制

1）进一步明确“底图底数”，建立严格的审核机制。“三调”数据及各类基础数据收集工作虽已有相关规范进行指导。但在数据使用过程中发现仍存在用地判定错误、边界不准确、数据未更新等问题，对“三区三线”划定工作造成了一定影响。因此，需要进一步优化基础数据的调研工作，并制定更严格的审核机制，或通过“第三方”审查等方式对成果数据进行校正，以保障数据的准确性。2）进一步完善“三区三线”进出、占补平衡机制。针对“三区三线”要素零散，边界破碎化等问题，逐步完善“三区三线”进出、占补平衡机制，结合城镇建设开发时序，将冲突的零散用地逐步规整，促进农业、生态和城镇空间集中连片发展，保障“三区三线”划定及用途管制有序落实。

5  结语

科学划定“三区三线”是编制国土空间规划的关键，也是解决长期以来我国各类主体功能不明确、相互交错、相互不协调的重要手段。“三区三线”要以国土空间资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果为依据，综合考虑国家和区域发展战略，在城镇发展定位、发展规模以及城乡空间格局等方面的指引下，通过多视角研究最终得到兼具“适宜性”和“适用性”的“三区三线”划定结果。

参考文献：

[1]自然资源部办公厅.《全国三区三线划定规则》[Z].2022.04.29.

[2]岳文泽.统筹划定“三线”的困局与对策[J].土地科学动态,2022,(4):18-21