县级国土空间总体规划编制关键问题探究

县级国土空间总体规划编制关键问题探究

李承军

（云南同元空间规划设计（集团）有限责任公司 昆明分公司

650599）

摘要：县级国土空间总体规划的制定是为了实现国土空间规划制度，从制度层次推动国家经济发展的需要。通过对某县的情况分析了其主要存在的问题，并在此基础上，提出以县域为中心的高质量发展路径，实现县域区域高质量发展的引导，是破解县域区域发展的核心难题，也是国民经济发展的前提条件。

关键词：县级；国土空间；总体规划；编制

县（市）级是国民经济发展的根本保证，它需要以保障民生为手段，为未来的长治久安做好准备，通过一套合理的治理方案，化解县域发展中的冲突，实施县级国土空间总体规划，整合全国发展进程中的主要要素，再以示范区域的形式，增加县级的总体规划和时限，通过三条控制线来引导县级国土空间规划工作。

1浮梁县概况

浮梁县是江西景德镇市的下辖的县区，地处江西省东北部，因这一位置属于皖赣两省的交界处，故战略地位十分重要。鄱阳湖生态经济区建设项目中有38个重点县，浮梁县作为其中之一被定位高效集约开发区。浮梁县总人口有30万，占地面积约为2851平方公里，其中耕地占2.51万公顷，目前全县共有10个建制镇、7个乡。浮梁县的气候类型属于亚热带季风气候，四季分明，有丰富的阳光与雨水，形成了优美的自然景观。该县中有平原、山地、丘陵等多种地貌，水路通畅，因种种地理因素，这一地区的生物种类繁多，目前已发现境内现有的野生动植物种类高达数千种，且森岭覆盖率极高，全县境内约有81.4%的森林面积。因其植被与生物多样性，该县的水质常年保持在二级以上标准，且全年有超过256天的时间水质处于一类水质状态。自县城建立以来，绿色发展理念始终是A县坚定不移的发展原则，县级政府相关部门针对自然资源综合管理、生态文化价值的建立与弘扬做出了许多努力，坚持可持续发展，坚持生态文明建设，被纳入国家重点生态功能区。近年来，浮梁县先后荣获国家生态县、全国生态文明建设示范县、全国休闲农业与乡村旅游示范县以及省级森林城市等多项称号,通过这些持续努力，浮梁县已经成为生态管理与可持续发展的典范。

2规划编制基本情况

2.1浮梁县城乡规划方面

2.1.1浮梁县城市总体规划

建设中国瓷茶文化名城、发展山水秀丽的旅游城市是自2019年以来A县始终坚持的发展目标，同年2月，景德镇市政府批复的浮梁县城市总规规划中将其城市定性为景德镇市副中心。根据相关数据，2020年目前县内常住人口有32.4万，预计2025年增长至36.4万，到2035年实现常住人口39.5万。

2.2.2全域规划及“多规合一”

《关于成立浮梁县全域规划暨多规合一领导小组的通知》于2017年12月6日确定下发，文件中确定了浮梁县要开展县全域规划与“多规合一”工作，而后国家开始进行国土空间规划编制工作，故该项目目前处于停滞状态。

2.2.3专项规划及城市设计

针对县城内的交通网络建设，浮梁县进行了竖向规划，同时还开展了中心城区污水治理工作、中心城区排水防涝建设，并针对县城的环卫工作、绿地建设进行了专项治理，东部城区与三贤湖西岸还进行了城市设计。

2.2土地利用规划方面

在《浮梁县土地利用总体规划(2006—2020年)修改方案(2018版)》中对县域土地使用情况进行了详细记录，目前城乡建设用地约为8642.95公顷，2006年至2020年间，该县共有4020.74公顷的新增建设用地，其中约有1792.04公顷为耕种地。根据2020年数据，目前县域内总建设用地有11768.60公顷，用于不可预计的农村宅基地的13.09公顷土地也包含在内，但并不显示在系统数据图库中。

3存在的主要问题

3.1是编制期末时间不一

浮梁县的总体城市规划时间截至2035年，2020年为土地利用规划时间。

3.2是编制目标不一

所谓土地利用规划是指以国土空间土地保有量为基础，根据国家有关永久基本农田以及耕地的相关管理标准，利用行政手段对土地项目的管制。城市总体规划是以人口预测为基础，根据当地的经济、交通、产业等资源情况，坚持以人为本，对公共资源进行合理配置，实现人们生活质量的提高，打造人与自然和谐的城市空间。

3.3是编制作用不一

以土地管理为主要出发点进行土地利用规划编制是我国国土资源的底线，各县土地建设项目要在有限的空间内进行，因此土地利用规划编制能够直接决定某一具体建设项目。城市总体规划要有全局视角，科学进行城镇空间规划、合理安置各类重要基础设施，实现城市生活空间的便捷、舒适与安全，同时还要坚持以上位规划为指导，合理进行乡镇总体规划。

4 县域国土空间规划编制中存在问题的解决举措

4.1坚定县级国土空间规划的编制目标

现阶段的国土空间规划还没有确定完善的技术规划与管理标准，这项新的规划工作只能借鉴过往的规划经验，参考有限的资料进行县级国土空间规划。这项工作要对具体工作内容的开展以及结果有事先的预测，有针对性地进行项目规划。

4.2明确县级国土空间规划的工作重点

要想实现有效的国土资源规划，必定是以“先摆好棋盘，后放置棋子”为首要原则，这意味着县域国土空间规划应涵盖全县国土空间开发与保护的“双评价”过程。针对县级建设用地的自然资源分配需要采取强有力的空间规划方法，进行综合统筹，县级国土空间规划能够针对地方土地利用的结构起到引领与指标协调作用，确保上级牵头企业参与规划与实施阶段，重点统筹部署国土空间规划战略，落实开发保护工作，为空间规划布局有效实施提供更完善的技术与制度体系。推动自上而下的联动，构建统筹城乡发展、经济与社会空间相互促进、以土地资源优化利用为核心的国土空间规划体系，这一战略规划框架将为各项相关工作奠定坚实基础，确保全县可持续均衡发展。

4.3探索县级国土空间规划的编制方法

当前，探索国土空间规划新方法，是相关部门筹备工作中亟待解决的问题，尽管自然资源管理部门制定了明确的土地规划目标，但在具体工作的实行过程中仍然存在很大的不确定性，许多工作明显缺乏具体的案例研究来指导推进。确保国土空间规划在有限的时间内顺利推进、不出现较大偏差，需要各级政府部门根据地区实际情况进行实地调研、合理判断，这个过程能够帮助相关部门掌握项目优化领域。在规划初期，必须认真评估人口集中度、国土空间资源利用空间、建设用地面积、水体、林地等区域因素的具体情况，结合数据评估各类资源要素的影响程度，重点关注开发、保护、治理三个主要方面，从而优化县域国土空间，为进行国土空间综合规划编制奠定坚实的基础，制定有效、可持续的空间发展计划。

结合“三区三线”政策要求以及县域生态保护红线，构建县域国土空间规划框架，必须经由自然资源与生态环境部门共同审查。在划定三条控制线的同时，永久基本农田仍需要进行调整，进一步提高质量要求标准，保证布局更加集中、完善。在此基础上，下一步工作就是确定县域国土空间规划调整框架，确保工作内容符合相关管理要求，按照调整目标，规范自然资源利用模式，以事先初步控制指标。从县域国土空间规划来看，县域主体功能与指标确立后的主要任务是落实，在实施过程中，可能会出现上级控制目标与地方发展目标不一致的情况，解决这一问题需要针对县级国土空间规划进行调整，主要目的是将控制指标、三条控制线以及国家层面的要求传达给地方一级，使整个规划项目能够真正实行。此外，国土空间规划内容应结合资源保护与核心治理相关内容，工作中必须时刻关注规划、保护、完善三大支柱。对于人口密集的主城区，城市空间应适时进行优化升级，同时还要注重系统性保护，切实维护县域自然生态系统，以农村、生态脆弱区、城郊地区整治为重点，发展综合配套与整治工程。

总结

对于我国不少地区的县级地区来说，如何完善国土空间规划编制工作是政府工作的重点与难题之一。面对如此机遇与挑战，相关工作人员要积极探寻规划编制工作的突破点，明确工作内容与目标，结合当前工作状态与地区实情，选用合理、科学的编制方式，以更完善的管理模式推动工作进展，保证县级国土空间规编制工作的效果。

参考文献：

[1]王新哲,薛皓颖,姚凯.国土空间总体规划编制的关键问题——兼议省级国土空间规划编制[J].城市规划学刊,2022(03).

[2]赵毅,郑俊,徐辰.县级国土空间总体规划编制关键问题[J].城市规划学刊,2022(02).

[3]丁美凤.关于县级国土空间规划编制的思考[J].华北自然资源,2022(01).