永兴县中心城区高质量发展的思考与建议

永兴县中心城区高质量发展的思考与建议

何凡

永兴县自然资源局 423300

摘要：为推动永兴县中心城区高质量发展，提升县城的综合竞争力，本文基于国土空间规划城市体检评估视角下，从国土空间规划和城市运营管理两个维度探讨中心城区发展的现状与问题，思考问题症结，并提出切实可行的对策建议、规划重点片区作为突破口，以促进永兴县中心城区高质量发展。

关键词：国土空间规划；城市体检；永兴县；中心城区；高质量发展

引言

县城作为城市体系的重要组成部分，承载着连接城市和农村的重要功能，具有独特的地位和作用。然而，随着城市化进程的推进，县城发展也面临着诸多挑战。当前永兴县城用地主要集中在便江两岸，并沿西向和南向发展，发展面临空间、功能、配套、风貌、管理等瓶颈，集中表现为空间拥挤、密度过大、功能混乱、特色亮点不突出、设施滞后且分布不均等问题，严重影响县城区的可辨识度、舒适体验性和产业外部性，制约了县城的进一步发展。根据《湖南省郴州市永兴县国土空间规划城市体检评估报告（2022年度）》情况，如何解决永兴县中心城区面临问题，促进县城高质量发展具有很强的现实性、紧迫性和必要性。

一、永兴县基本情况及探讨范围

永兴县位于湖南省东南部、耒水中游，东邻资兴市，南连苏仙区，西靠桂阳县，北接安仁县及衡阳的耒阳市，为郴州第二大县，自西汉高祖五年（公元前202年）始置便县，至今已有2200余年历史。永兴县是开国大将黄克诚的故乡、全国优秀生态旅游城市，被誉为没有银矿的“中国银都”，是大美郴州独具奇山异水特色的县域，丹霞奇景绝世无双、百里便江满眼画廊。永兴县常住人口53.85万人（七普），常住人口城镇化率55.5%。县域范围为永兴县行政辖区，面积为1979.94平方千米，包括10镇4乡2街道办事处。

本文探讨的城区范围为《永兴县国土空间总体规划（2021-2035年）》划定的中心城区范围。中心城区包括便江街道13个行政村和湘阴渡街道5个行政村，总面积26.72平方千米。

二、城市体检评估视角下的现状问题分析

2.1集聚效能放缓

根据永兴县2022年国民经济和社会发展统计公报数据以及公安局提供数据，2022年，永兴县常住人口数量 53.21万人，较 2021年减少0.14万人。人口增长缓慢，城市吸引力待提升。2022 年，永兴县人口自然增长率为0.4‰，较2021年减少1.16‰，人口增长明显放缓。永兴县常住人口城镇化率为55.59%，较2021年增加1.63%。2022年全国常住人口城镇化率达到65.22%，永兴县低于全国平均水平，城镇化进程稍有滞后。

2.2公共空间紧缺

根据 2022 年度国土变更调查数据，永兴县城区居住用地面积为637.76公顷，其中400平方米以上公园绿地，广场周边300 米半径范围覆盖的城区面积为168.40公顷，即公园绿地、广场步行15分钟覆盖率为26.40％。作为衡量城区公共空间建设量的重要指标，覆盖率数值偏低，且新老城区公共空间配置不平衡。根据永兴县统计局提供的数据，人均公园绿地面积 8.33 ㎡/人，低于2021年全国人均公园绿地14.87平方米/人的标准。江北片区是老城区，也是全县人口密度最大、人口活动最旺盛的区域，房屋建设密集，存在大量城中村和老旧小区，仅便江滨水廊道具有一定公共活动空间。

2.3基础设施滞后

2.3.1道路交通设施

2022年，永兴县城区道路总里程为 81.73 公里，城区面积为 26.73平方公里，城区道路网密度为 3.06 千米/平方公里，远低于城区内的道路网密度“不小于8千米/平方公里”的要求。县中心城区主干道主要包括永兴大道、银都大道、环城西路等，总体形成以网格式为主的干道形态，红线宽度约20-40m，干劲路、大桥路等老街路幅以一块板为主且相对狭窄，路面状况及市政管道相对老旧；老城区建设密集，老旧小区及城中村较多，街坊形态不规则，支路狭窄，呈现相对无序状态。南北向过河交通、东西向交通通道不足，高峰期交通流量过于集中在城内，不能有效向外疏散；次干道与支路网体系建设仍不完善，导致高峰期交通难以向多方向动态流动。第四大桥于2023年底建成通车，对另外几座桥梁的交通压力起到了较大缓解作用，但是在内环路区域依然会形成堵点。

2.3.2其他基础设施

2022年县中心城区应急避难场所面积约为12公顷，约达到 0.74 ㎡/人。根据《城市抗震防灾规划标准（GB50413-2007）》人均有效紧急避难疏散面积不小于1平方米的要求和《地震应急避难场所场址及配套设施（GB21734-2008）》人均应急避难场所面积应大于1.5平方米的要求，该项指标不达标。永兴县城区范围内共有2处消防站，5分钟可达覆盖城区面积共14.52平方公里，占城区面积的53.33%，未实现全覆盖。根据县统计局数据，2022年，永兴县人均地下空间面积为0.2平方米，较2021年增加 0.01平方米，暂未达到2025年人均地下空间面积不小于0.25 平方米的目标值。

局部地区由于缺乏完善的排水设施、河道狭窄淤积、排水通道（管道）截面过小、老旧下水道堵塞、路面破损积水或地势过低等原因，形成了多处易涝点，急需整治。

2.4配套设施缺乏

根据2022年度国土变更调查数据，永兴县城区居住用地面积为637.76公顷，其中社区卫生服务中心、卫生服务点等社区卫生医疗设施1千米半径范围覆盖的居住用地面积为 458.98公顷，计算得出社区卫生医疗设施步行15分钟覆盖率为71.97%，医疗设施用地较高，但分布不均衡。社区小学500米半径范围覆盖的居住用地面积为136.73公顷，社区小学步行10分钟覆盖率为21.43%，社区养老设施300米半径范围覆盖的居住用地面积为16.96公顷，社区养老设施步行5分钟覆盖率为2.66%，养老设施较缺乏。此外，社区文化活动设施1千米半径范围、足球场地设施1千米半径、社区体育设施步行15分钟的覆盖率均在50%以下。县城区公共服务设施空间分布不均，覆盖率和整体品质不高。老城区存在大量老旧小区，配套设施老化严重，小区环境品质较差；现状老旧村庄(城中村)无系统的配套设施，建筑密度大，居民生活安全性较低，便利性不足。

2.5城市管理混乱

2.5.1城市风貌不佳

整体城市风貌方面，高层建筑分布不规律，缺乏对城市整体风貌的引导。老城区现状建筑基底主要为6-7层建筑，老旧小区建筑密度大，建筑风格多样混杂，其间零星分布少量高层住宅建筑，建筑高度高低落差太大；沿街建筑质量参差不齐，立面缺乏整体规划管控，广告杂乱无章，重点路段的建筑立面色彩和造型缺乏美观性；缺乏对重点街道的街道设施、景观绿化、夜间照明的分级管控；城区重要节点缺乏城市设计，城市标识性不足，不能彰显城市文化；滨水景观风貌不佳，未能形成具有鲜明特色的景观风貌；沿街绿化和街道设施品质较低，需进一步优化与引导。

2.5.2商业业态混乱

商业多以马路经济为主，便民摊贩点缺乏规范管理，服务业态有待提升。老城区商业服务设施多以沿路民房底商为主，品质不高；近年来改造了一批沿街商业，新建了一批新型商业体，总体上服务品质有所提升，但特色型、专业型、综合型商业业态仍需进一步提升。商业服务设施业态相对单一，以传统零售业为主，商业内部行业缺乏有效集群。步行街经营不善、活力不足，老商业街又非步行街。商业空间现状不能满足新型物流体系和新型商业业态需求。

三、问题症结思考下的对策建议

3.1人口红利渐失，经济由粗放任性向集约韧性发展，创新推动产业转型势在必行

3.1.1人口红利渐失，倒逼经济转型

人口红利加速，促进城市扩张，缔造了地产经济和土地财政。巨大的人口规模，带来巨大的人口红利，意味着更广阔的市场空间、更丰富的人才资源。20年来，房地产行业体量大、产业链条长、关联行业多，被称为中国经济发展火车头，也是地方政府进行大规模基础设施建设的主要财政来源。随着人口红利渐失，城镇进程放缓，倒逼着政府和经济同步转型。客观地讲，人口红利的消失是发展中国家在发展过程中不可避免会出现的经济现象，应对的方式就是改变过去粗放型任性的经济发展方式，转变为集约型韧性的经济发展方式，促进产业升级。

3.1.2创新推动产业，发展集约韧性城市

产业是县域经济发展的关键支撑，创新是城市高质量发展的核心驱动力，产业转型升级是县域经济高质量发展的关键举措。通过政策引导，鼓励企业加大对科技研发的投入，引进先进技术和设备，提高产品的附加值，促进企业的集聚发展，形成产业集群，提高产业的整体竞争力。通过提供更好的创新环境和政策支持，吸引和培养人才，加强与高校、科研机构和企业的合作，培育新兴产业和高新技术企业，推动传统产业向智能化、绿色化和服务化转型。结合自身的资源优势和产业基础，培育具有地方特色的产业，让城市发展精明有动力，韧性有张力。

3.2全面小康建成，城市设施需要支撑人民幸福指数，完善基础服务设施刻不容缓

3.2.1小康社会建成，民众追求更高

从世界城市发展经验来看，人口的加速聚集会导致交通、环境等诸多问题，以及生活配套不完善，宜居水平不高、生活品质不优，教育、医疗等公共服务设施短缺等。2020年，我国已经全面实现小康社会，而我国的购房红利也正在从数量型人口红利向质量型人口红利转变，人们对于住房的需求将不再是“有房住”，而是“有好房住”，更加注重产品质量、基础设施、公共设施、物业服务、公共空间和舒适体验等多方面的要求提升，迫使城市发展在“向前看”的同时，也在“回头看”，以不断提升公共城市基础设施和条件，提升民众幸福感、获得感。

3.2.2设施承载城镇，发展服务惠民城市

城市基础服务设施是县城经济社会发展的重要支撑，也是提升县城居民生活品质的关键。通过规划引领，明确建设目标和任务，合理布局各类设施，确保建设的系统性和协调性。积极争取上级政府和财政资金支持，同时鼓励社会资本参与，拓宽融资渠道，保障设施建设资金支持。优化基础设施管廊建设，形成管廊网络，便于维护和运营管理，确保关键时候不掉链子。

加强对水污染、大气污染、噪声污染等的治理，同时加强生态修复，提高城市生态系统的稳定性。加大公共服务投入，增加对教育、医疗、文化、体育等公共服务领域的资金投入，提升公共设施服务的水平和质量，提高设施的覆盖面和便捷率。

3.3商业缺乏引导，城市运营管理要与规划实施同步，实现策划规划运营无缝衔接

3.3.1商业自由生长，集群效应有限

城市规划对于商业地块的审批，一般仅限于地块位置、面积、性质、容积率、建筑密度、建筑高度等刚性指标的管理，对于风貌缺乏有效管控，对于商业细类运营缺乏末端分类引导。而商业部门又对商业缺乏前端引导，导致城市各类市场行业混杂，同类集中地段存在其他不宜兼容的其他类别，不同零散类别中又有小类别相对集中，没有形成特色一条街，相近的市场缺乏有效聚集。比如，永兴县的建材市场，整体混乱：有建材市场之名的永康路的底商住宅一二层，但规模不大、种类不多；橙香路有家居建材广场，却几乎没有卖建材的商铺；龙山路没有建材之名，却杂乱着门窗卫浴石材等各种建材相关商铺；海汇商贸城有综合性商业之名，实际又以建材商铺居多。整体的城市商业印象为：逛街不能尽兴，买东西需要到处找。

3.3.2优化资源配置，发展战略运营城市

优化城市资源配置，促进城市商业繁荣发展，需要加强城市战略运营管理：一是城国土空间规划要合理进行功能分区，加强商业网点专项规划编制；二是商业需要细化类别，有序引导；三是城市运营管理要与规划实施同步，从战略和实施层面解决规划末端与商业前端的真空区。在战略运营城市方面，需要强有力的改革和手段：一是加强城市管理体制改革，完善城市管理机构设置，明确各部门职责，提高管理效率和协同性；二是加强人才队伍建设，培养和引进专业的城市管理和公共服务人才，提高人员素质和业务水平；三是推进信息化建设，利用信息技术手段，提升城市管理的智能化水平，提高公共服务的便捷性和效率。

3.4新型城镇导向，高质量发展与品质内涵并肩同行，提升城镇建设品质众望所归

3.4.1规划改变城镇，品质影响生活

国土空间规划对县城发展具有重要的引领作用。科学合理的规划体系能够优化县城空间布局，提高土地利用效率，促进经济、社会和环境的协调发展。待县级国土空间总体规划正式获批后，亟需加快控制性详细规划以及各专项规划的编制进度，完善规划体系，确保各项规划之间相互衔接、相互支撑，形成有机整体，科学指导城市建设，重视人居环境的改善和公共服务设施的完善，加强对城市公共空间的塑造力度，为各项目落地提供法定依据和设施保障。城镇建设源于规划，高品质的规划方案和实施效果直接影响民众生活。

3.4.2质感决定选择，发展宜居品质城市

几乎所有国家在城市化过程中曾经或正在面临城市病问题。城市病主要表现为:城市规划和建设盲目向周边扩延，大量耕地被占，人地矛盾尖锐；布局分散、城市整体规划相对落后；盲目扩大城镇规模，土地利用效率低下；道路交通、公共服务等基础设施建设滞后；城市历史文化遗产保护不力；城市建设中的人文、犯罪率问题突出等。随着时代的发展、社会的进步和人民的追求，全面提升城镇建设品质逐渐成为决策者的选择。在党的二十大报告中，推进以人为核心的新型城镇化建设主旨体现在“三个城市”，即“宜居城市”“韧性城市”“智慧城市”。在此之前，国家发展改革委颁布实施的《“十四五”新型城镇化实施方案》中，还提出了“创新城市”“绿色城市”“人文城市”。中国式现代化的中国特色是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化，离不开城市高质量发展的有力支撑。

四、建议规划重点片区为突破口

在国土空间规划城市体检评估视角下，践行绿色发展的理念，创新驱动产业转型升级，完善城区基础设施和公共服务设施，推动城市有机更新，加强城市的运营维护和管理，充分利用城区低效闲置土地，提升城区规划建设品质和居民生活品质，建议重点对城北商贸城片区、干劲路商业街区、宝塔山公园片区、鸡公岭公园片区、海汇商贸城片区等5个不同现状特征的片区进行规划设计指引，并以重点片区为突破口，发挥国土空间规划的引领作用，促进永兴县中心城区高质量发展。

参考文献：

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[2]丁怡婷,王洲,宦翔,齐志明.以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴[N].人民日报.2022(1)

[3]宋海朋.中国城市建设模式的演进历程及其特征[J].中国名城.2023