以研促审 高质量推进研究型土地管理专项审计

以研促审 高质量推进研究型土地管理专项审计

袁嘉卉

新疆油田公司    新疆   克拉玛依市   834000

摘要：国有企业是我国支柱产业的重要支撑，全面贯彻“十四五”规划提出的“提升企业技术创新力”发展思路，稳步推进企业高质量发展。内部审计作为国有企业中通过完善治理和提升价值以促进企业实现发展目标的职能部门，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为主导，扎实贯彻全国审计会议精神，心怀宏观“国之大者”，立足研究“企之要情”，坚持稳中求进工作总基调，深入开展研究型审计，为推动内部审计更好发挥经济体检监督作用，积极开展探索和实践。本文以实际工作-X油田公司土地管理情况审计项目出发，结合新发展格局对审计工作提出的新任务新要求，介绍国有企业探索开展研究型审计的几点做法。

关键字：研究型审计 土地管理 数据分析 标准

引言

随着审计监督领域的不断拓展，审计手段的迭代更新，审计地位与效果的逐步提升，审计监督作用的前瞻指导性对审计人员的科学思维提出新的要求。2021年1月，《审计署关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》（审政研究发[2021]6号）正式提出“积极推进研究型审计”。《“十四五”国家审计工作发展规划》强调“积极开展研究型审计，系统深入研究和把握党中央、国务院重大经济决策部署的出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题，不断提升审计工作政治性和前瞻性。根据审计实践需要，强化审计理论研究。”总览理论界现有观点，结合工作实际，研究型审计是在全面深化改革背景下，审计部门及人员坚持宏观理念、运用研究思维，以问题为导向，对审计项目全过程进行贯穿式的调查研究，旨在提升审计质量，提出高质量审计建议，推进审计事业高质量发展的一种审计工作模式。

X油田公司深入贯彻落实开展研究型审计的工作部署，把研究型审计作为推动审计事业高质量发展的基石，以国家战略部署为方向，以实现国有企业可持续发展为目标，将研究的理念渗透在项目立项、审前调查、项目实施、数据分析、成果运用的全过程。X油田公司根据国家审计署提出的“政治-政策-项目-资金”实施路径，研究开展土地管理情况专项审计，此次专项审计向公司党委提交呈批件1份，报送审计专题报告，挽回直接经济损失1***万元，盘活利用土地5**万平方米，实现油田土地信息化辅助管理，有力推进企业提质增效夯实管理、积极防范化解风险工作部署落地生效。本文以此次土地管理情况专项审计为案例，全过程介绍X油田公司贯彻落实研究型审计的实施方法，为进一步探索实践提供借鉴。

一、研究先行，把握问题导向，提高审计工作精准性

土地资源在人类生存与发展过程中起着至关重要的作用,我国土地总量面积大,人均占有量小,土地资源矛盾日益尖锐。油田企业在发展过程中, 由于油气资源分布较广，需要占用较大面积的土地用于油田开发。研究油田企业的土地管理现状、以及如何加强土地资源的管理与利用，对于油田企业的健康可持续发展，有着重要的现实意义。

X油田公司土地分布在各地州县市辖区，总面积1**万亩。按照用地性质分为划拨用地1****宗，面积1**万亩、出让土地4*宗，面积*.33万亩、授权经营土地1**宗，面积*万亩。按照土地用途分为工业用地1****宗，面积1**万亩，住宅用地4*宗，面积*.75万亩，公共管理与服务用地5**宗，面积*.09万亩，商业服务用地7*宗，面积*.06万亩。按照油田内部用地属性分为勘探开发产能用地、后勤生产辅助用地等。从油田开发土地区域特性上说，土地征用根据油田产能建设方案先办理临时征地，勘探有油可采后再办理正式征地手续，用地通常不局限于某行政区块，而是分散或者聚集在油气带上。

上述调查研究表明油田土地具有量大、面广、点多、分散的特点。其管理模式是由公司主管部门按照生产区块划分给各属地单位进行属地管理，各属地单位管理实施的力度与深度参差不齐，没有充分暴露管理风险与制度漏洞，在促进油田土地管理完善健全方面仍显不足。此次土地管理情况审计是根据调查研究掌握的现存问题实施的专项审计，为进一步提升土地管理审计效能，X油田公司审计部门开展了多层次、多维度的系列调研，在理念上由碎片流程化向系统研究论证转变，围绕“审前-审中-审后”的研究链条，坚决做实研究型土地管理情况专项审计。

二、研究审计对象，突出重点，紧扣目标理顺方法思路

探索运用“试点审计+全面铺开”的组织方式，通过研究审计对象，探索审计思路方法，庖丁解牛提炼经验，然后在全公司范围内铺开实施，是研究型审计的生动体现。本次专项审计提早谋划，深入研究被审计对象，全方位了解X油田公司土地管理目前存在的主要问题，将研究型审计贯彻到调研试审、数据采集分析等审前准备阶段，为编制科学高效的审计工作方案打好基础。

此次审计的工作方案基于试点单位审计的试炼经验，进一步突出指导性和可操作性。按照“揭示问题、深挖病根、靶向治疗”的总体思路，紧扣土地制度建设、土地征用、土地使用、土地处置和复垦、土地税费缴纳等重大政策落实情况，发现土地信息不准确、重复缴纳土地使用税、土地闲置、农田市政设施占用土地未申请退地退税等突出问题，同时着眼公司内部土地管理制度建设、落实不到位的情况。

通过试审，着重突出审计重点，进一步测算全公司范围的项目工作量，研究提出统筹安排审计力量，根据审计对象生产背景性质、规模、复杂程度将审计对象分组，建立不同的审计思路，避免因 “药不对症”导致的审不清，查不透问题。同时将审计范围延伸到18家属地单位，并将审计组分两组同时实施，提高审计效率。

三、创新专题核查方式，开展全覆盖穿透式审计

      在深入研究土地信息与实际利用有差异风险的基础上，针对各属地单位不同的实际情况，X油田公司审计组人员创新核查组织方式，设计城镇土地信息比对大表，从公司主管部门的土地信息台账入手，对全公司土地实际情况、利用情况、纳税情况进行穿透式摸排。

    在人员少，时间紧的情况下，面对现场逐一核实难以完成等困难，审计组制定统一数据标准格式，全面采集X油田公司土地基础信息及管理情况底层数据，根据国家土地政策及管理规定进行分析核查，从长期用地是否取证、权属与实际使用人是否一致、是否存在土地闲置、以及缴纳税费方面揭示风险隐患，有助于解决主管部门长期想掌握但因数据体量大、属地管理未理顺而难以掌握的底层土地使用情况。审计成果得到公司相关部门的高度重视。

四、强化数据分析研究，助力揭示问题风险

此次专项审计运用宗地信息比对、实地勘察测量、数据评价分析等方法，复核土地面积率76.72%。面对工矿区土地单井土地位置分散、总量庞大的数据信息，如果按照传统的现场核实、勘察测量将难以应付。X油田公司贯彻审计署关于充分发挥数据先行作用切实提升工作效率的部署要求，积极开展大数据环境下社会保障审计组织方式创新研究，提出“一个平台，三项支撑”的土地管理情况大数据审计实施路径，即搭建大数据分析平台集合审计组所需数据资源，利用卫星高清地图开展土地地貌及面积比对专业支持，利用油气水井生产数据管理系统获取单井土地坐标位置及油田区块位置信息，利用油田土地信息管理系统汇集审计疑点，揭示风险。此次专项审计正是大数据审计应用在审计项目中的一次具体实践。

（一）搭建土地管理情况标准数据信息库。为了消除各属地管理单位土地信息缺失不齐，定义口径差异较大对数据分析的影响，X油田公司审计组强化数据标准设计，制定了《宗地信息及使用情况调查数据标准》、《城镇及工矿区土地税务风险审计数据规划》，数据库包含宗地编号、土地使用权人、所有权人、实际用途、具体坐落、使用权面积、征地标准、土地价值、土地使用现状、应税面积等107条参数设置，为55家各层级管理部门土地管理数据采集提供统一标准。针对土地信息数据采集所涉及属地单位较多的特点，审计组研究搭建井站区块交叉的单位比对填报数据，合并交叠数据，增补漏项数据，强化报送数据的准确性，再由直属管理部门逐一校验，推动实现全公司土地信息数据横向互补、纵向联通、集中共享。

（二）建立专业平台数据分析支撑体系。根据X油田公司土地既有连片征地又有单井单征的特殊情况，审计组实地勘察之后认为此种特殊情况将导致为连片征地缴税之后又为在连片片区内的单井重复缴税的风险，该疑点在数据填报内容上无法辨认，为排查盲区。审计组经过研究，建立由油气水井生产数据管理系统提供单井坐标位置，由油田土地信息管理系统提供油井片区勘界地图信息，以及由卫星高清图提供地上参照物辅助照片为支撑的数据分析体系，将单井精准坐标位置与勘界地图图层叠加，比对出油田连片油区内的单井信息，扎实佐证了连片油区内单井重复缴税的问题。

（三）运用体系模型开展大数据专题分析。X油田公司滚动开发建设每年新增临时用地千余宗左右，土地管理面积逐年增加，而市政建设规划因城市发展也在不断扩大与完善、油田辅助生产服务单位为就近服务油田，在属地辖区内开设厂区厂房等属地特征线索，审计组运用“一个平台，三个支撑”数据分析体系模型，准确核查出一条城际快速公路穿行于油田生产片区内、水利设施、农田、医院等占用油田使用权土地未做退地处理的问题，油田生产服务单位占用油田公司使用权土地108万平方米的问题，以及大征小用，重征轻管的土地利用率偏低的问题。

五、研究审计成果运用，推进土地管理深化改革

此次专项审计在全面梳理X油田公司新增土地、存量土地的规模结构，以及土地利用等基本情况的基础上，关注不同层级不同属地单位对土地管理的整个全过程，对发现的具有共同性、特殊性、历史性的各类问题，深入研究其成因和特点，分析存在的管理设计缺陷、制度执行偏差、法律认知淡薄、公共关系处置障碍，提出具有可操作性、高质量的审计意见建议，对主管部门和属地管理单位提出相对应的整改意见，一手力推预判预防，一手严抓审后整改。

（一）分类提炼审计结果，揭示主要风险隐患。面对数量众多的审计问题结果，X油田公司审计组注重综合分析，分类归纳，对专项审计发现的问题风险加以提炼总结，找出内在联系和发展规律，将审计结果加以逻辑条理化。如分析总结土地被占用问题，突出反映了土地管理基础工作亟待加强，土地管理制度执行偏差以及落实不到位等问题，为促进土地管理基础工作的常态化和规范化，依法依规维护油田企业合法权益提供有力抓手；土地纳税风险审计则重点反映了管理人员对土地使用税相关知识、纳税筹划方面的认知欠缺，为管理人员专业理论知识，开展本领域法律法规及经典案例的学习培训得到强化落实；土地利用率审计反映了管理人员节约用地意识不强，以及重征轻管，大征小用的粗放型管理设计缺陷，为精细制定油田土地用地计划，在选井布井、地面建设方面充分论证，充分挖掘存量土地潜力，减少无效或低效土地数量，提高土地利用率，深化做好油田建设节约用地工作提供科学建议。

（二）严格落实整改实效，提升审计监督效能。为了严格落实属地管理单位的整改主体责任、主管部门的管理责任以及审计部门的监督检查责任，以扎实有利的审计整改，促进管理制度的精准执行，土地管理实效的显著提升。此次专项审计针对查出问题研究建立了专项审计问题清单、整改责任清单，与主管部门共同研究召开全公司范围内土地问题整改专项会议，将整改责任层层压实，制定同类问题的统一的整改措施，明确整改目标结果，由审计部门牵头定期跟踪整改进展情况，加大督促整改力度，确保审计整改真实见效。

X油田公司以土地管理情况专项审计为载体，准确识变、科学应变，主动求变，积极探索研究型审计的做法，既是大数据背景下创新审计的一次良好实践，也是推动内部审计将研究型思维融入审计全过程的一次跨越式前进。丰硕的审计成果进一步体现了研究型审计是符合审计工作发展规律特点的重要举措，是新时代审计高质量发展的内在要求，是更好发挥审计在监督体系中重要作用的必由之路。心有所信，方能致远，X油田公司内部审计将持续运用开展研究型审计，把研究型审计理念内化成习惯和行动自觉，为企业安全发展、绿色发展、高质量发展贡献审计力量。

主要参考文献：

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