流动人口社会救助研究,——以邯郸市为例

流动人口社会救助研究 ——以邯郸市为例[1]

张岭梓 吴艳华

（河北公安警察职业学院，石家庄 河北050091）

摘要：社会救助关乎流动人口的基本生活保障问题，是一项保民生、促公平、维稳定的兜底性、基础性制度安排。流动人口问题是直接关系经济发展和社区稳定不可忽视的严重社会问题，同时也对城市新常态发展带来影响。课题组通过对邯郸市流动人口社会救助问题进行研究，聚焦新时代流动人口社会救助的实际情况、总结流动人口社会救助的难点，剖析流动人口社会救助困难的原因，并深入结合实际，提出相应的对策和建议，助推流动人口的社会救助水平不断提高，为构建法治邯郸、平安邯郸做贡献。

关键词：流动人口；社会救助；法治保障

一、研究流动人口的意义

流动人口是指人户分离人口中不包含辖区内人户分离的人口，包括寄居人口、暂住人口、旅途登记人口和在途人口。流动人口受城镇性质、所处的地理位置和交通条件所制约。各地政治、经济、文化中心城市，交通枢纽城市，革命与历史纪念性城镇，风景名胜旅游区，生产规模较大的名优土特产区，流动人口就多。

2020年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确建立健全分层分类的社会救助体系的重点任务，强调构建综合救助格局、打造多层次救助体系、创新社会救助方式以及促进城乡统筹发展。

社会救助作为促进和保障民生的基础性制度设计，集中体现了坚持以人民为中心的社会主义制度优越性。构建一个综合性、灵活性的流动人口社会救助体系，让流动人口真正融入城市生活，成为城市新居民还需要付出长足的努力。

二、邯郸市流动人口社会救助现状

党的二十大报告中指出要健全分层分类的社会救助体系。2008年以来，人口流动迁移已经连续10年每年全国流动人口数量保持在2亿以上 。

2022年10月，民政部会同中央农办、财政部、国家乡村振兴局联合印发《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》，对社会救助兜底保障工作提出了明确要求，加大低保、低保边缘家庭救助扩围增效工作力度，及时、稳妥地将符合条件的困难群众纳入社会救助范围，巩固拓展脱贫攻坚成果，兜住、兜准、兜好困难群众基本生活底线。

邯郸市既是河北省的较大城市，又是河北、河南、山东、山西的四省交界处，因而流动人口较多。2021年，邯郸市常住人口为936.69万人，比上年减少4.8万人；城镇常住人口558.2万人，比上年末增加9.6万人；常住人口城镇化率为59.59%，较2020年增加1.32个百分点；城镇化率增量分别高于国家（0.83）0.49个百分点，省（1.07）0.25个百分点，居全省第1位，城镇化水平稳步提升。

2023年5月9日，邯郸市召开2023年社会救助工作联席会。通报了2022年全市社会救助工作情况，研究审议了《邯郸市2023年社会救助工作要点》，扎实开展社会救助扩围增效工程，形成相对稳定数量的低保边缘家庭群体。邯郸市创新工作方式方法，发挥基层医务人员的主动性，多途经、多方法在全市开展了“基本公共卫生，我服务你健康”为主题的宣传活动。健全居住地申请低保制度，规范低保边缘家庭管理，实行“一户一证”、“一证一码”。 加强临时性救助工作，全面落实《邯郸市临时救助实施办法》。邯郸市民政局、邯郸市财政局联合印发《邯郸市临时救助实施办法》，明确救助范围、救助标准、救助程序、救助方式、工作机制、资金筹集和管理、责任与监督等重要内容，为提升全市临时救助工作水平提供了政策遵循。开展常态化救助帮扶低收入人口；及时足额下发各项救助资金；督促指导县级民政部门提前测算谋划；扩大临时救助覆盖面；下放审批权限，将临时救助审批权限下放到乡镇（街道），委托村（社区）“一事一议”，急难情形先行救助、就地救助、及时救助，事后说明。目前，累计临时救助4.6万人（次），发放临时救助金2308万元。

邯郸市卫健委不断创新工作方法，应用网络服务、微信公众号、公卫短片、广播电视、报纸、宣传资料、电梯间公益广告等形式，进一步加强国家基本公共卫生服务项目宣传。为流动人口健康服务工作夯实基础。早在2015年，邯郸市丛台区卫计局就为辖区流动人口进行免费身体健康检查并建立流动人口健康档案。2020年10月30日，在永年区举办流动人口健康服务工作培训班，促进邯郸市流动人口服务管理队伍提升。2022年，采取四项举措对全市健康档案进行精细精准“纠错”，让健康档案真正成为百姓健康的“守门人”，不断增强居民对卫生健康的获得感、幸福感。邯山区积极落实流动人口基本公共卫生均等化服务工作，维护流动人口合法权益，让来自五湖四海的务工朋友及其子女享受到和常住人口同等服务。以群众喜爱的方式如张贴宣传展板、发放健康知识资料和便民生活用品以及免费进行健康监测和健康咨询等多种方式进行宣传。虽然邯郸市在对流动人口的社会救助方面做了一些工作，也取得了一定的成效，但与国家和社会综合治理及管理的要求相比还存在着一些问题，需要我们进一步的研究和探索，以期不断提高对流动人口的社会救助水平和救助成效。

三、流动人口社会救助难点及原因分析

（一）流动人口社会救助难点

1、就业不稳定，劳动技能培训不足，社会保障救助存在难点

由于社会保障制度的缺位，流动人口不能在城市扎根，出现了工作在城市、消费生活在农村的“城里挣钱、乡下花”的现象普遍存在，致使大部分流动人口游离于城市保障体系之外。流动人口大多从事以第二、三产业中的繁重体力劳动或者简单重复的劳动。因为学历水平、知识技能和年龄等多种因素所限，获得劳动技能培训机会极少。很多流动人员由于工作不稳定、流动性大等原因，大多没有固定或明确的雇佣关系，致使其社会参保率很低，社会保障水平总体不高。

2、家庭化迁移与社会融合过程中存在住房救助难点

流动人口在流入地实现家庭团聚之后，面临的一个现实难题就是获得基本的住房条件。根据全国教育事业发展统计公报数据，2019年我国高等教育毛入学率已经超过50%，达到51.6%。在高等教育逐渐普及的背景下，子女离家上大学成为一个普遍现象。中国的人户分离人口达到4.93亿人，其中流动人口数量为3.76亿人，比2010年的2.21亿人增加了1.55亿人。流动人口中，33.2%是跨省流动，达到1.25亿人。

家庭户数的快速增长反映了立户水平的提高。与家庭关系形影相随的是家庭功能的实现，朝夕相处中儿童抚育或老人赡养才是有温度的，需求的及时满足是功能实现的最高境界。 流动人口在城市面临定居难、住房条件差等诸多问题，致使其缺少获得自己住房的机会，更无相应的住房保障。

3、流动人口的健康问题不容忽视，医疗救助存在短板

没有全民健康，就没有全面小康。由于流动人口的医疗保障体系还在老家，流动人口生病后主要在社区医疗点、民营医疗机构和工作单位医务室等获得医疗服务，服务水平相对较低。由于医保所在地等情况，很多人表示治疗产生的费用还是需要自己去承担的。

4、随迁子女义务教育存在救助难点

户籍制度及衍生的教育制度在一定程度上制约着随迁子女接受公平教育的权利和机会。促进流动人口子女的发展，核心是通过国家政策的改善和社会环境的支持，让更多的流动人口子女能够与父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、优质、适宜的教育，安全、健康地成长，成为更好的自己。

2020年，中国流动人口子女规模约1.3亿人，超过中国儿童总数的40%，其中流动儿童规模7109万人，比2010年，流动儿童规模3581万人增长了一倍，平均每4个儿童中就有1个是流动儿童。对于许多流动人口家庭来说，把孩子带在身边成为流动儿童，在居住地城市会面临各种入学、升学方面的困难；送回“老家”成为留守儿童，就不能亲自养育和陪伴孩子的成长，对于每个流动中的家庭来说，“流动”和“留守”是一个两难的选择。

（二）流动人口社会救助困难的原因分析

1、对政策、制度的认识不够全面

习近平总书记强调要重视重点人群健康，关注流动人口健康问题。在对流动人口的社会救助方面，由于各地对救助政策和救助制度的认识不够全面，所以在实施救助时就存在着标准不统一、不规范的问题。对劳动技能的培训方面有待进一步完善配套服务。

如何在居住地享有基本公共服务，依然是流动人口子女教育和发展的核心挑战。在学前教育阶段，几乎没有完整可用的流动人口子女相关数据，进城农民工随迁子女入园儿童中，有相当一部分孩童在民办幼儿园就读。义务教育阶段，“在一起”和“入公办”指数虽然逐年提高，但是还有很大的提升和改进空间，以期实现随迁子女与父母愉快的生活在一起的“美好愿望”。义务教育阶段后，就地参加中高考依然困难重重，“返乡”、职校、打工、出路，深深地困扰着每个流动人口家庭。此外，流动人口自身对健康意识较差。流动人口大多从事工作时间较长、工作环境较差、工作强度较大的简单、体力劳动居多，因此容易形成职业病问题。当前关于流动人口健康方面的法律还不完善。在如何创新优化城市流动人口服务管理上还存在长足发展空间。

2、管理体制不完善，服务保障观念有待转变

流入地和流出地协同服务机制存在盲区、衔接不畅。流动人口数量占比不大，职能部门对其不够重视，导致在强化流入地与流出地的信息交流、宣传教育、服务管理、协作联动等方面亟待协调改进。

四、优化流动人口社会救助的有效举措和展望

（一）树立宪法法律至上理念，转变管理观念

2020年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中指出，要用2年左右时间健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系，到2035年实现社会救助事业高质量发展。

以党建引领指导流动人口社会救助工作有效开展，积极发挥政府引导、部门牵头、社会广泛参与，畅通就业渠道、增强职业技能、保障生活底线、促进城市发展的工作机制。依托公共就业服务平台，实现岗位职业吸引人、稳住人、留住人的新路径，让流动人员在流入地既能“乐业”也能“安居”。

坚持以人民为中心的思想，树立公共服务均等化、透明化理念。积极落实居住证制度，流动人口也可以在满足有居住证的情况下享受城市公共服务的红利，实现凭意愿、可落户、满足流动人口的最大期盼，稳步提高人口城镇化水平。

（二）健全管理机制，强化责任意识

实现流入地和流出地信息共享，形成以居民身份证号为基准、覆盖全国流动人口的国家人口基础数据库，推进流入地和流出地流动人口服务管理信息共享，加强服务互补、管理互动。根据《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）中“建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策”要求和《河北省居住证实施办法》的有关规定，为流动人口随迁子女办理居住证开通绿色通道。

（三）政府为主导，社会参与共治

1、加强同乡村振兴的有效衔接，将基本民生保障落地落实。保障流动人口平等的就业权利和就业机会，健全低收入动态监测和救助帮扶机制，加大部门间政策协商力度，科学预警、精准施救。

2、寻求多种路径，助推流动人口就业。党的二十大报告指出“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。”

3、优化机制体制，健全分层分类的社会救助体系。运用智慧物联网和大数据，打造全方位、立体社会救助新模式。进一步规范低保、特困等社会救助政策落地落实，优化基本生活救助流程，加强医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助，创新社会救助方式，形成“物质+服务”的救助方式。

（四）调动城市建设参与积极性，强化城市主人公意识

积极探索流动人口参与城市建设的创新实践，及时回应他们的关切和需求。不断提升公共服务水平和流动人口管理能力，引导社会组织广泛参与、促进社会接纳、强化身份认同，推动文化交融，筑牢社会主义核心价值观体系,让每一个流动人口对所在城市都有主人公意识，都有为其建设、服务的意愿和行为，充分发挥他们参与城市建设的积极性和主动性。

参考文献：

（1）曾泉海.“十四五”时期我国社会救助在相对贫困治理中的改革思路[J] 河南工程学院学报(社会科学版), 2022,37(02).

（2）人民资讯.河北：省内流动人口为1217.8万人，跨省流入人口为315.5万人https://baijiahao.baidu.com/s?id=1700154377813261781&wfr=spider&for=pc 最后访问时间2023年3月6日.

（3）于凌云,史青灵.改革开放40年我国流动人口社会保障发展与研究回顾[J].社会保障研究,2019, 62(01):97-104.

（4）邯郸市基本公共卫生服务项目宣传活动显成效2022-10-03 20:33发表于河北,

https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIwMjgzNjgwMQ==&mid=2247556311&idx=7&sn=60f4278804d99541ce437cab52d2272f&chksm=96dac2f9a1ad4befd7b08b63f0f21b52359fa8cddfa1f0b9788552384ef044911a0bc778235d&scene=27，最后访问日期2023.6.12

（5）邯郸：卫计局为辖区流动人口开展免费体检活动，

https://www.sohu.com/a/51121123_119941，最后访问时间2023.6.14

（6）邯郸市流动人口健康服务培训班在永年区举办

http://www.hebgcdy.com/dfpd/system/2020/11/06/030463411.shtml，最后访问时间2023.6.12

（7）http://www.hdbs.cn/p/127854.html邯郸市卫生健康委多措并举提高健康档案质量

（8）乔晓春.户籍制度、城镇化与中国人口大流动[J].人口与济,2019(5):1-17.

（9）木永跃.流动人口社会风险管理研究范式的革新[J].上海行政学院学报,2019(3):91-101.

[1]本论文是2023年度邯郸市社科规划课题《流动人口社会救助研究——以邯郸市为例》结项成果，课题编号是：2023088

[2]张岭梓，女，河北公安警察职业学院教师，主要从事法律实务研究。

[3]吴艳华，女，河北司法警官职业学院教授，主要从事心理学；社区矫正实务研究。