国土空间规划体系下乡村空间规划框架的优化策略

国土空间规划体系下乡村空间规划框架的优化策略

张池

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摘要：做好乡村规划工作对提升国土空间总体规划治理有着促进作用。因乡土规划具有一定的特殊性，且在规划中所涉及到的内容相对较多，应当坚持从全面发展层面出发，针对各个环节进行研究，综合多方因素，确保规划工作的合理性，形成以完善的规划体系，为乡村经济全面发展提供支持。

关键词：国土空间规划；乡村空间；规划框架；优化策略

1 乡村空间演变和乡村治理

在中华人民共和国建立之前，“双轨政治”的理念已经深深扎根于农村地区。这一时期，村庄的建筑形态、建筑形态、空间特征等都反映了农村自治的内部秩序。人民公社时期主要是1949~1978年，这一时期的农村地区的发展一般都比较贫穷，首先是以发展城镇为重点，大批的农民涌入了城市，然后开始收缴粮食，实行统购统销，使得农民进入城市的步伐变得缓慢起来。1978年至2006年间，乡政村治形成于1978年至2006年，这一时期，乡村开始实施承包经营，城市资源流入乡村，农民可以自主控制自己的劳动，农民逐渐向城市流动，城乡之间的资源相互交换。2006年以后，政府主导的村民参与阶段以2006年以后为主，在此期间，城乡协调发展被国家高度关注，与此同时，政府也高度关注乡村空间的治理效能，并以农业税减免为手段，以工业带动农业，城市带动乡村的发展。

2 国土空间规划及其重要性

国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括：陆地国土空间和海洋国土空间。通俗意义上来讲，国土空间是指国民赖以生存的一切场所和环境，包含陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。在国家飞速建设与发展的背景下，开展国土空间规划工作要体现其主导功能，合理分配生态空间、农业空间、城镇空间，推动农村经济建设，促进城市高水平发展。国土空间规划工作是指对特定区域内的国土空间予以开发和保护，加强空间与时间上的安排，其是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划有机融合，并形成全新的空间规划。这项工作在我国整体规划体系中有着重要的地位。我国国土规划工作按照全国、省级、市级、县级、乡镇划分为五个层级实现总体规划、详细规划和相关专项规划“三类”，也是我们了解的“五级三类”。其作为国土空间规划编制体系，要结合不同地区的实际发展情况，提升国土空间规划水平，提高我国地域、空间、水域的利用率，促进我国生态系统的可持续发展。就目前的农村空间规划与治理工作而言，其主要包括国土空间的保护、开发、利用与修复。相关部门要结合乡镇的实际特点，对空间作出总体部署与统筹安排，提高对土地的开发率与利用率，体现空间的特定功能，充分发挥国土空间对社会经济建设和国家经济发展起到的重要作用。

3 乡村空间规划现状及问题

在2017年十九大之后陆续出台的乡村振兴、美丽乡村建设等政策背景下，在全国范围内展开了对乡村空间规划工作。乡村地区的空间规划具有很多的现实矛盾，例如乡村空间与资源的利用率较低，乡村空间规划体系不完善与建设管理机制缺失等问题。

根据国家统计局《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》显示，在2022年末，大陆农村常住人口为49104万人，城镇常住人口为92071万人，全国常住人口城镇化率为65.22%，与2019年相比，城镇化人口数量同比增长4.62个百分点。目前我国人口增长正处于城镇化人口增长的“S”阶段，在乡村经济发展背景与全国人口基本保持不变的情形下，乡村人口正不断减少，即乡村人口在乡村空间规划基础上的发展正不断收缩，但现实表现却是乡村人口的逐步缩减与乡村建设用地的无限制增长。乡村空间规划体系不完善与建设管理机制缺失表现在乡村规划实施主体分散，导致乡村规划实施的效率低下。

4 国土空间规划体系下乡村空间规划框架的优化策略

4.1 制定用地分类标准

第一，关于建设用地类型划分的问题，有关部门可以根据乡村的具体条件，建立一个统一的土地类型划分的框架，使土地类型划分达到统一。但是，有关部门在进行用地分类标准的构建时，必须以国土空间规划体系、城乡一体化发展为基本原则，并从自然、经济、社会等多个角度出发，进行用地分类体系的构建。有关单位可以对我国的土地进行大致的分类，包括：生态用地、耕地用地和建设用地。然后就可以按照这三大类来进行细致的分类，并加以界定。最终，有关单位需要将其与土地勘测资料结合起来，这样，就可以构建出一套完备的土地划分制度，从而可以为实施“和美乡村”的规划工作打下基础。第二，厘清农村新型产业土地类型划分标准。考虑到“乡村振兴”能够促进农村经济的发展，能够改善农民的生活质量，因此，有关部门必须对“乡村振兴”给予足够的关注。经调研，“乡村振兴”带动的新型产业主要有：民宿，农家乐，宾馆，养老院，美食街，文化活动室，工艺品制造，电子商务等。因此，有关部门可以按照使用性质，对土地类型进行界定。例如，民宿，农家乐，宾馆等都是为了给人们提供住房，因此也可以被界定为住房土地。养老院，美食街，文化活动室，这些都是为人而设的，因此，它们也可以被界定为公众的服务和经营场所。手工制品的制作目的是为了创造经济价值，而且大多是流水作业，因此也可以被界定为一种商业用途用地。电子商务的目的是为了实现物资和信息的交换和交互，因此可以将其界定为物流用地。只有如此，有关部门才能对土地进行有效的控制，才能对土地的使用进行更好的管理。

4.2 做好环境优化工作

通过对当地人居环境进行研究，在了解村民对公共服务等需求的基础上综合所提出的建议，找准改革方向，最大限度满足群众精神层面的需求。如一些乡村中存在人口老化问题，在房子维修难度方面较大，甚至一些房屋建筑已经被废弃等，而这也影响到了乡村发展。所以管理人员需要针对当地特征进行分析，结合具体情况做好村庄空间管理工作。同时在工作中需要落实以人为本原则，加入生态文明理念，最大限度保持原有面貌，实现对现有空间的合理布局，积极开展集中化改造等工作，不断提升区域开放性，加大对主体建筑的保护力度，实现改善乡村容貌目标。同时在工作中应当坚持从建设美丽乡村出发，提升对环境整治的重视度，综合当地自然环境，提升乡村建设效果，加强乡村与自然环境的结合，为当地绿地有效利用提供支持，如建设绿色走廊、合理规划交通用地，将剩余土地转变成为公共服务用地等，不断提升乡村服务水平。

4.3 国土空间规划体系建构组成

国土空间规划体系的建构是我国空间治理的重要组成部分。目前，我国的国土空间规划体系已经初步建立，主要包括了国家总体空间规划、城乡总体规划、区域空间规划和城市空间规划四个层级。这一规划体系主要是在以“大保护、不搞大开发”为核心的理念下建立的，旨在加强国土空间的保护与管理，促进经济、社会、环境的协调发展。具体来说，国土空间规划体系的建构包含如下三个阶段。第一阶段是国家总体空间规划和城乡总体规划编制，这两个规划的编制需要考虑国家、区域、城市和乡村全方位的空间发展需要和空间格局。第二阶段是区域空间规划和城市空间规划编制，这两个规划需要考虑区域、城市的发展定位和区域、城市发展的空间布局。第三阶段是实施和监管阶段，这一阶段需要建立完善的实施机制和监管系统，保证各级规划的有效实施和监管。目前，我国国土空间规划体系建构的关键在于构建起空间规划基础数据平台和国土空间监管体系。这需要借助信息技术手段，建立全国统一的国土空间基础数据库和快速响应的国土空间监管平台，使国土空间的管理和监管更加科学化和精细化。此外，在实施和监管方面，需要加强财政、经济、法律等各方面的支持保障，确保规划的切实可行性和有效性。国土空间规划体系建构是我国空间治理的关键环节，旨在实现国土空间优化配置和综合利用，促进经济、社会、环境的协调发展。在这一背景下，乡村空间规划也需要根据国土空间规划的要求进行整体规划，搭建起乡村振兴的空间格局。

4.4 科学层级划分

县级、镇级和村级的乡村规划突出实施性，需要整合上位规划和各类专项规划，将各项管控要求逐级深入的落实到具体的空间管控边界中。综合考虑三级政府事权和上下衔接的要求，依据“分级覆盖、突出重点”的原则，分别确定“结构管控—用地管控—要素管控”的定位。其中，县级规划的作用是进行结构管控，侧重空间要素资源底线的控制，通过村庄布局规划承接上位规划的指标，落实到乡村三区三线边界中，奠定空间管控的基本格局。镇级规划的作用是进行用地管控，侧重镇域全域空间地类细分，以国土空间总体规划为平台，将各类专项规划的要素配置和边界管控要求统筹落实到细分的用途管控单元中，形成空间管控的基础平台。村级规划的作用是进行要素管控，针对近期需要开发的村庄，以村庄规划为手段，制定乡村各项开发控制指标，为规划审批提供依据，指导村庄的建设。

4.5 坚持规划编制开放，充分鼓励公众参与

实现乡村规划，一方面需要规划策略得当，政策支持，更重要的是需要当地村民的理解、接受以及参与乡村空间规划。达到这一目的，最有效的方法便是吸引村民自主参与，自愿参与乡村规划建设。乡村空间规划编制的基本流程为：村庄现状分析，明确乡村发展目标→开展调研，收集资料→相关规划解读→多规协调差异化处理→空间发展布局规划→土地利用规划→规划实施政策与措施。整个规划流程全过程都需要有村民的参与。通过村民参与整个规划流程，既可以对规划方案的实施起到很好的宣传作用，同时还可以为相关工作人员提供参考意见。反之，相关工作人员也可以为村民传递对村庄资源以及发展模式的科学认知。通过参与规划过程，可以有效深化村民之间的凝聚力，实现村民自治。村民在参与规划的过程中，通过发表自己的想法和建议，可以形成村民之间相互理解的氛围，强化村民的主体地位。但是，在村民参与的过程中，相关负责人员需要对村民的个体意愿进行合理分析，基于整个村庄的发展和所有村民的共同利益考虑。乡村空间规划的最终受益群体是所有村民，因此，需要深化村民对整个规划工作的理解与支持。土地规划的流程进度应做到实时公开透明，内容呈现形式应通俗易懂。

4.6 建立健全乡村规划发展综合评价体系

（1）建立双评价结果的评价体系。针对乡村规划来说，“双评价”主要包含基础性评价、非基础性评价两个方面。基础性评价是指可以通过评价结果直接掌握设计情况，例如乡村宜居程度、国土空间自然环境现状等；非基础性评价的主体内容是环境承载力、发展适宜性，并以此提出评价指标，可用于优化乡村格局、国土空间发展风险管控、乡村发展前景讨论等。在“双评价”基础上衍生了“双评价+”决策体系，例如“双评价+乡村产业”等评价体系。总之，双评价可以更好、更直接的掌握乡村目前发展情况，更有助于乡村规划决策。（2）建立发展记录与反馈纠偏评价体系。精细规划要求将乡村空间划分不同类型，分为发展型、保护型、其他类型等，并建立一个涵盖各个空间类型的综合评价机制，主要评价乡村产业经济发展、生态环境治理、土地利用情况、特色文化保护等多项内容，通过全面对乡村规划实际情况进行调研、评价，确保评价指标的真实性以及评价体系的可操作性、灵活性，切实反应乡村发展现状，定期对乡村规划实施情况给予评价，可以更好更直接的发现乡村规划中存在的问题，并及时纠正偏差，保障乡村规划实时处于正轨。

5 结束语

在城镇和农村的空间统一使用控制的背景下，农村空间管理逐步变成了现代化的空间管理体系中最重要的一项，农村的空间管理模式已经变成了推进国土空间规划的一种行之有效的方式。因此，对农村空间管理在土地利用过程中发挥的作用机理和途径进行全方位的剖析，对于改进、优化土地综合开发和保护工作具有一定的指导意义。

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