国土空间规划体系下区域协调规划编制思考

国土空间规划体系下区域协调规划编制思考

杨宏瑞  赵齐果  赵桔青  谢红林

云南云金地科技有限公司

摘要：国土空间规划体系是实现可持续发展的重要工具，区域协调是其核心内容之一。本文探讨了区域协调规划编制的必要性及其实施路径，分析了当前区域协调面临的主要问题，并提出了相应的对策和指导意见，以期为区域协调规划的科学编制和有效实施提供参考。

关键词：国土空间规划；区域协调；规划编制

引言：

在新时代背景下，国土空间规划体系的重要性日益凸显。区域协调是实现国土空间合理布局和资源优化配置的关键环节。通过科学的区域协调规划，可以解决人地关系紧张、基础设施分布不均、产业同质化、资源错配等问题，推动区域间的协调发展和共同进步。

一、区域协调规划的必要性

（一）明确区域协调在国土空间规划中的重要性

区域协调是国土空间规划中的重要内容，其目的是实现区域间的合理分工和资源的优化配置，从而促进区域的均衡发展和可持续发展。国土空间规划作为实现可持续发展的重要工具，强调的是资源的高效利用、生态环境的保护和社会经济的协调发展。而区域协调正是实现这些目标的关键环节。通过区域协调规划，可以统筹安排不同区域的功能定位和发展方向，避免重复建设和资源浪费，推动区域之间的合作与互补，形成优势互补、良性互动的发展格局。

（二）区域协调解决的问题

首先，人地关系紧张。当前，许多地区面临着人地关系紧张的问题，即人口密度较高、土地资源有限，导致土地利用压力巨大，生态环境受到破坏。其次，基础设施分布不均。在区域发展中，基础设施分布不均的问题尤为突出。一些地区基础设施建设相对完善，而另一些地区则面临基础设施不足的困境。此外，产业同质化。产业同质化是指不同区域在产业发展中缺乏特色和差异，导致产业结构雷同、竞争激烈，难以形成区域的核心竞争力。最后，资源错配。资源错配是指资源在区域间分布不均、利用效率低下，导致资源浪费和环境污染等问题。

总之，区域协调规划在国土空间规划中具有重要意义，区域协调解决的问题包括人地关系紧张、基础设施分布不均、产业同质化和资源错配等。

二、区域协调规划编制的重要内容

（一）协同层级

在区域协调规划编制中，需要在不同层级上进行协同，以实现区域间的合理分工和资源的优化配置，促进各层级的均衡发展和可持续发展。

首先，跨境协同是指对跨国之间发展、保护等进行协调，推动跨国合作，形成国家间的良性互动与协作。通过建立跨国合作机制，可以实现资源共享、互惠互利，共同应对国家发展中的挑战，提升国家的整体竞争力。其次，省内联动是指通过省内不同区域的协同发展，提升省域整体发展水平。省内不同区域在自然资源、经济基础、社会条件等方面存在差异，通过省内联动，可以实现区域间的优势互补，推动全省范围内的协调发展。例如，通过省内交通网络的建设，促进区域间的人员、物资和信息流通；通过产业布局的优化，推动区域间的产业协作和产业链整合；通过公共服务设施的均衡配置，提升省内各区域的生活质量和发展潜力。此外，市域协同是指推动市域内部各区域的协调发展，解决市域内发展不平衡问题。在一个城市的范围内，不同区县在经济发展水平、基础设施建设、公共服务供给等方面可能存在较大差距。通过市域协同，可以促进市域内各区域的协调发展，提升城市整体的竞争力和宜居性。例如，通过优化市域内的交通网络，改善交通条件，促进区域间的连通；通过提升公共服务水平，缩小区域间的差距，增强城市的整体吸引力。最后，县域协同是指通过县域内部的协调发展，提升县域整体发展水平。在县域范围内，不同乡镇和村庄在发展条件和发展水平上可能存在较大差异。通过县域协同，可以促进县域内的均衡发展，提升县域的整体发展水平。例如，通过改善县域内的基础设施，提升交通、供水、供电等条件；通过优化农业、工业和服务业的布局，提升县域经济的整体水平；通过加强生态环境保护，提升县域的生态质量和可持续发展能力。

（二）协调内容

区域协调规划的主要内容包括以下几个方面。

首先，通过区域旅游资源的整合，提升区域旅游的整体竞争力。区域内可能拥有丰富的自然景观、历史文化遗产和现代旅游设施，通过科学的规划和整合，可以打造特色旅游线路和旅游品牌，吸引更多的游客。例如，可以通过联合开发跨区域的旅游线路，推广区域旅游品牌，提升旅游服务水平，形成区域内外游客的良性互动。其次，通过产业布局优化和产业链整合，提升区域产业的竞争力。不同区域在资源禀赋和产业基础上存在差异，通过科学的规划，可以实现产业的合理布局，推动产业链的上下游整合。例如，可以根据各区域的比较优势，发展特色产业和主导产业，促进区域间的产业协作和产业升级，提升区域经济的整体水平。此外，通过优化基础设施布局，提升区域基础设施的整体水平。基础设施是区域发展的基础，通过科学合理的规划和建设，可以提升区域的承载能力和发展潜力。例如，可以通过加强交通、能源、水利等基础设施建设，改善区域内外的连通性和资源配置效率；通过提升公共服务设施的水平，增强区域的宜居性和吸引力。同时，通过生态保护规划，提升区域生态环境质量，实现生态可持续发展。生态环境是区域发展的重要基础，通过科学的规划和保护措施，可以提升区域的生态质量和环境承载能力。例如，可以通过保护和恢复自然生态系统，提升生态服务功能；通过实施污染治理和生态修复措施，改善环境质量，提升居民生活质量。最后，通过安全保障措施，提升区域的安全水平。区域发展的稳定性和可持续性离不开安全保障，通过科学的规划和措施，可以提升区域的安全水平。例如，可以通过加强防灾减灾设施的建设，提升应对自然灾害的能力；通过完善社会治安防控体系，提升公共安全保障水平；通过加强食品安全、环境安全等领域的管理，保障居民的生命财产安全。

综上，区域协调规划的编制需要在不同层级上进行协同，并涵盖旅游、产业、基础设施、生态保护和维护安全等主要内容。

三、区域协调规划关注要点

（一）调研的重要性

1.全面掌握区域基本情况

调研首先需要全面掌握区域的基本情况，包括自然地理条件、人口分布、经济结构、社会发展水平等。这些基本信息是进行规划编制的前提和基础。例如，通过调研可以了解区域的地形地貌、气候条件、水资源分布等自然地理特征，这对于制定合理的土地利用和生态保护措施至关重要。同时，还需要了解区域的人口规模和分布、产业结构、经济发展水平等社会经济状况，以便为制定科学的产业布局和公共服务设施配置方案提供依据。

2.发现区域发展中的主要问题和矛盾

调研的另一个重要目的是发现区域发展中的主要问题和矛盾。这些问题和矛盾是影响区域协调发展的关键因素，需要在规划编制中加以解决。例如，通过调研可以发现区域内存在的资源利用不合理、环境污染严重、基础设施不完善等问题。这些问题往往是制约区域可持续发展的瓶颈，需要在规划中提出相应的解决措施。同时，通过调研还可以发现区域发展中存在的社会矛盾和利益冲突，如土地利用矛盾、产业竞争问题等，这些矛盾和冲突需要通过科学的规划加以协调和解决。

3.综合分析区域优势和劣势

在调研过程中，还需要对区域的优势和劣势进行综合分析。这是进行规划编制的关键环节，通过分析可以明确区域的发展潜力和发展方向。例如，通过调研可以发现区域在自然资源、区位条件、产业基础等方面的优势，这些优势是区域发展的潜力所在，需要在规划中加以充分利用和发挥。同时，还需要分析区域在经济结构、环境保护、社会发展等方面的劣势，这些劣势是区域发展的制约因素，需要在规划中提出针对性的改进措施。

4.提供科学依据

通过全面深入的调研，可以为规划编制提供科学依据。这些依据是制定科学合理的规划方案的基础，通过调研获得的数据信息和分析结果，可以帮助规划编制者科学地进行决策和方案设计。例如，通过调研可以确定区域的土地利用结构、产业布局、交通网络、公共服务设施等方面的现状和需求，从而为规划编制提供科学依据。同时，通过调研还可以了解区域内外的发展趋势和政策环境，这对于制定符合实际、切实可行的规划方案具有重要意义。

综上，调研在区域协调规划编制中具有重要意义，是确保规划科学性和可行性的关键环节。

（二）与国家战略的契合

1.服务于国家战略目标

国家战略目标是国家在特定历史时期内为实现经济、社会、环境等方面的全面发展所制定的宏观目标。区域协调规划应当围绕这些宏观目标展开，确保各项规划措施能够切实服务于国家战略。例如，“一带一路”倡议旨在促进沿线国家和地区的经济合作与文化交流，区域协调规划可以通过优化产业布局、加强基础设施建设等措施，推动区域融入“一带一路”经济带，提升区域经济的开放度和国际化水平。

2.提升规划的战略性和前瞻性

与国家战略相契合，可以提升区域协调规划的战略性和前瞻性。国家战略通常具有较长的时间跨度和广泛的影响范围，区域规划与之相契合，能够确保规划具有宏观视野和长远目标。例如，京津冀协同发展战略旨在实现三地的协同发展，解决区域发展不平衡问题。区域协调规划可以通过加强区域间的交通互联互通、产业协作和环境保护，推动京津冀区域实现一体化发展，提升区域整体竞争力和可持续发展能力。

3.实现政策支持与资源共享

国家战略通常伴随着一系列政策支持和资源倾斜，通过与国家战略相契合，区域协调规划可以获得更多的政策支持和资源投入，促进规划的顺利实施。例如，长江经济带发展战略强调生态优先和绿色发展，区域协调规划可以通过与这一战略相契合，争取国家在生态保护、环境治理、绿色产业等方面的政策支持和资金投入，推动区域实现绿色发展和生态文明建设。

4.实现区域优势互补

国家战略的实施通常涉及多个区域的协调发展，通过与国家战略相契合，区域协调规划可以实现区域间的优势互补，推动区域间的合作共赢。例如，长江经济带发展战略涵盖了东、中、西三大区域，区域协调规划可以通过加强区域间的产业协作、技术交流和资源共享，推动区域间的优势互补和协同发展，实现区域整体竞争力的提升。

5.促进区域可持续发展

与国家战略相契合的区域协调规划，能够确保规划措施符合国家的可持续发展目标，推动区域实现可持续发展。例如，“一带一路”倡议强调互联互通和共同发展，区域协调规划可以通过优化交通网络、推动产业升级、加强环境保护等措施，促进区域经济、社会、环境的协调发展，实现区域的可持续发展。

与国家战略相契合是区域协调规划的重要内容，通过与国家战略相契合，可以提升规划的战略性和前瞻性，确保规划的实施能够服务于国家战略目标，实现区域的可持续发展。

（三）与区域本底的相适宜

1.自然条件

区域的自然条件包括地理位置、气候条件、地质地貌等因素。这些自然条件对区域的发展具有重要影响。在规划编制过程中，需要对区域的自然条件进行全面调研和分析，了解区域的地理优势和限制。例如，位于沿海地区的区域可以充分利用海洋资源和港口优势，发展海洋经济和港口物流；而内陆山区的区域则需要考虑生态保护和水土保持，发展生态旅游和特色农业。

2.资源禀赋

资源禀赋是指区域内的自然资源和人力资源的丰富程度和分布情况。区域协调规划需要充分利用区域内的资源优势，促进资源的合理开发和利用。例如，矿产资源丰富的区域可以重点发展矿产开采和加工业，推动资源型产业的转型升级；农业资源丰富的区域则可以发展现代农业和农产品加工业，提升农业附加值和竞争力。在利用资源的过程中，还需要注重资源的可持续利用，避免过度开发和资源浪费，确保资源的长久利用。

3.发展基础

区域的发展基础包括区域的基础设施、产业结构、科技水平和社会经济发展水平等。规划编制过程中，需要对区域的发展基础进行全面评估，了解区域的优势和不足。例如，基础设施完善的区域可以加快产业集聚和城市化进程，吸引更多投资和人才；而基础设施薄弱的区域则需要加大基础设施建设力度，改善交通、能源、水利等基础设施条件，提升区域的吸引力和竞争力。在产业结构方面，需要根据区域的实际情况，制定合理的产业发展规划，推动产业结构优化升级，提升区域经济的整体水平。

4.综合考虑区域实际情况

区域协调规划需要综合考虑区域的地理位置、资源条件、环境状况和社会经济发展水平，制定符合区域实际情况的发展规划。例如，在环境状况较差的区域，需要优先考虑生态修复和环境治理，通过植被恢复、水体净化等措施，改善生态环境质量；在社会经济发展水平较低的区域，需要加大扶贫力度，推动教育、医疗、就业等公共服务的发展，提升居民生活水平和幸福感。

5.规划的可行性和科学性

区域协调规划的可行性和科学性是确保规划顺利实施的关键。规划编制过程中，需要进行科学论证和可行性研究，充分考虑规划实施的各个环节和可能遇到的问题。例如，在制定产业发展规划时，需要考虑市场需求、技术条件、资金投入等因素，确保产业项目具有良好的经济效益和社会效益。在基础设施建设方面，需要进行详细的工程设计和成本分析，确保项目的可行性和经济性。

通过与区域本底的相适宜，区域协调规划可以充分发挥区域的优势，补足区域的短板，推动区域的可持续发展。

四、实施路径与操作指导

（一）制定实施方案

在规划编制完成后，需要制定详细的实施方案，明确各项规划措施的具体内容、实施步骤和时间节点，确保规划的顺利实施。在实施方案中，需要明确各级政府和相关部门的职责和任务，确保各项规划措施能够落实到位。

（二）强化监督管理

在规划实施过程中，需要加强监督管理，确保各项规划措施的落实。通过建立健全的监督管理机制，可以及时发现和解决实施过程中的问题，确保规划的有效实施。在监督管理中，需要充分发挥社会公众和媒体的监督作用，提升规划实施的透明度和公信力。

（三）定期评估与绩效考核

在规划实施过程中，需要进行定期评估与绩效考核，及时发现实施过程中的偏差和问题，进行必要的调整和修正。通过科学的评估方法和指标体系，可以全面考核规划实施的效果，为规划的优化和调整提供依据。

制定实施方案、强化监督管理以及定期评估与绩效考核是区域协调规划顺利实施的三大关键步骤。这些措施的综合运用，将为区域协调规划的顺利实施提供有力保障，推动区域实现可持续发展目标。

结论：

区域协调是国土空间规划中的重要内容，通过科学的区域协调规划，可以解决人地关系、基础设施分布不均、产业同质化、资源错配等问题，推动区域的协调发展和可持续发展。本文通过分析区域协调规划编制的重要内容和实施路径，为区域协调规划的科学编制和有效实施提供了参考意见。未来，需进一步加强调研工作，与上位规划进行有效衔接，确保规划的科学性和可行性，为实现区域协调发展提供有力支持。

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