数字法治政府建设的逻辑分析与路径选择

数字法治政府建设的逻辑分析与路径选择

杨琳瑜

(中共漯河市委党校，河南 漯河，462000)

摘  要：数字法治政府是数字政府与法治政府的协同演化，是数字政府建设与法治政府建设是一个同频共振的过程，强调包容治理、整体治理、智慧治理和风险治理，在人类文明演进、国家发展战略、社会现实需求中具有坚实的基础，饱含了法治政府的数字化导向和数字政府的法治化导向。数字法治政府建设面临这政府治理理念的偏离、的科层制矛盾的约束、程序性风险的触发、技术障碍的难题等风险挑战，通过坚守数字法治价值、强化正当程序原则、优化数据生态治理、强化法治护航治理等途径来推进。

关键词：数字法治政府，数字政府，法治政府，数字治理

党的二十大报告首次将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作为专章进行重点论述，同时作出“加快数字中国建设”的重要决策部署。建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”数字技术对传统社会结构和法律结构造成的冲击和挑战也日益凸显，如立法回应不及时、数据开放共享制度尚未完善、权力与权利的博弈存在失衡、政府组织结构向数字化模式转型不充分等问题，处理好“数字”与“法治”的关系成为重要关切，亟须从理论上展开深度研究，以及在实践中进行探索，真正从我国实际出发找到发展路径， 助力数字法治政府建设行稳致远。

一、数字政府与法治政府的协同演化

（一）数字法治政府的概念内涵。面对“数字法治政府建设”这一崭新课题，既有研究多面向“数字政府建设”的描述或者“法治政府建设”的构想，对于“数字法治政府”和“法治政府”“数字政府”的逻辑勾连、“数字法治政府建设”与“法治政府建设”“数字政府建设”的关系认知和治理协同等问题仍有待回应。“数字法治政府”是一个具有创新性的开放概念，显示了数字政府建设对于法治向度把握的重要性，突出了政府数字化转型与法治化建设同步建构的迫切性、必要性与可能性。“数字法治政府”不应只是法治思维加持的某种话语，而应当具有特定的方法论意义。理论界对于“数字法治政府”存在多元认知，实务界亦存在不同看法。当前的主要观点是，“数字法治政府”是数字政府与法治政府融合的产物；“数字法治政府”彰显出政府治理信息化与法治化有机融合的价值导向；“数字法治政府”建设关键在于充分利用数字化技术推进依法行政，优化革新政府治理流程和方式，促使政府建设中的数字化理念与法治化理念深度融合，进而更好地为社会大众提供公共服务；“数字法治政府”意味着科技、法律与行政的高度融合，统一于国家治理体系和治理能力的现代化”；“数字法治政府”并不仅仅是数字政府的法治化，而是现代法治迈向数字法治这一转型升级的必然反映，因此，它必将是一个从业务流程、体制机制再到制度模式的总体性重塑过程。除了前述学者对于“数字法治政府”的理解，亦有学者从其他维度对其进行认知，如数字政府法治化抑或是数字法治化政府。法治化作为数字政府构建的目标理念是毋庸置疑的，因而，法治化的数字政府是数字政府建设的目标模式。除此之外，还可以从数字化的法治政府角度来理解“数字法治政府”，即将数字化作为手段，而将法治政府建设作为目的。实际上，现代政府深度转型的未来路径应当是实现数字政府和法治政府的深度融合。实际上，数字法治政府作为法治政府的升级版，是指数字科技为法治政府建设向纵深发展提供方向指引并实现技术赋能，法治为数字政府建设提供规范保障和制约监督机制，目标在于实现政府治理科技之维与法治之维的深度融合。

（二）数字法治政府的机理阐释。数字政府建设与法治政府建设是一个同频共振的过程，两者是相互依存而非独立的。当前，我国正处于从传统政府向数字政府、从政府法制向法治政府转型的过程中，能够显示政府迭代转型方向的并不止数字政府、法治政府概念，还有服务政府、给付行政、发展型政府等多种范式表达。但从传统政府向数字政府、从政府法制向法治政府的转型，则体现了政府形态发展的两个最典型、最基本的面向。之所以如此，是因为二者分别代表了技术维度和价值维度的政府形态发展过程，而技术和价值应当说是观察政府形态变迁的核心维度。正是由于技术和价值分别具有不同的取向和侧重，故而数字政府和法治政府并非同一维度的概念。注重技术赋能、倡导政务数据与服务标准化与强调组织保障所构成的政策工具体系是当前地方政府数字化转型的重要驱动力。数字政府概念的核心侧重于政府管理，体现了工具技术层面的政府变革，是近年来随着信息社会的深入发展才出现的现象；而法治政府概念的核心侧重于管理政府，体现了制度理念和价值观念等根本层面的政府变革，是近百年来世界各国在法治国家建设背景下对现代政府品格的普遍追求。故而

，将数字政府和法治政府这两个并非同一维度的概念结合而成的“数字法治政府”概念，就具有了将工具技术层面的政府模式与制度理念层面的政府结构嫁接、紧密嵌合的倾向，是技术与制度关系在法治政府建设中的体现。当前，仅从“数字法治政府”这一概念本身无法确认其究竟是从数字政府向数字法治政府，还是从法治政府向数字法治政府的认识跨越。一方面，若认为“数字法治政府”概念表达的是从数字政府向数字法治政府的概念迭代升级，那么，一个不容忽视的问题是我们尚未完成数字政府的构建，这一跨越显得超前。另一方面，若认为“数字法治政府”概念表达的是从法治政府到数字法治政府的概念迭代升级。但与此同时，数字政府建设也暴露出一些突出的法治问题，如，数字行政产生的过度管制、过度干预，个人隐私等个人信息保护面临风险，公民基本权利遭受数字权力干预和威胁，等等。在政府“数治”效能日益彰显的同时，政府“数治”的法治效能是否能够同步提升，成为一个现实问题。数字政府建设面临法治悖论，亟待法治的调校和纠偏。在此情况下，数字法治政府”概念就具有了构建法治化数字政府的潜在功能。就当前而言，数字政府的急剧变革可能摆脱法治政府的控制，从而陷入失衡困境。数字政府的技术治理所隐含的风险，在某种程度上成为这种失衡的表征。“数字法治政府”致力于通过规范数字政府建设，从而控制风险、重塑数字政府的结构与机能。同时，数字政府构建对于法治政府建设的助益作用也不容忽视。“数字法治政府”需要充分关注数字政府的法治建构功能。数字政府融整体政府、开放政府、回应政府、智慧政府于一体，是牵引政府治理深度变革的重要抓手，也是提高社会治理绩效、加速实现政府治理体系和治理能力现代化的关键引擎。法治政府必须注重高科技含量、高效率、精细化行政能力的建构。这意味着数字政府建设对于法治政府建设本身亦具有正向的推动作用。数字政府可以通过数据量化识别公众偏好，构建公共价值共创机制，更加全面地建设服务型政府，精准提升公共福利。除了“数治”之外，亦可依托数字化建设廉洁政府、责任政府。

（三）数字法治政府的重大意义。数字法治政府建设的理念与实践，在人类文明演进、国家发展战略、社会现实需求中具有坚实的基础。一是符合人类文明的演进趋势。工业革命的浪潮推动政治制度变革，社会契约、民主授权、分权制衡、问责等法治的基本思想被融入新型政府的建设中，阳光政府、法治政府成为文明国家对现代政府的共识。随着计算机、互联网、云技术的发展，全球进入信息时代。如何在信息时代实现政府治理体系和治理能力的现代化，成为包括中国在内的世界众多国家共同关心的问题。一方面，政府通过对数据的掌控和使用，更好地实现对国家和社会的治理，呈现出一种全新的政府形态；另一方面，对数据的不当或超前使用，又会极大影响现有法律秩序，使得法治在新兴技术手段面前处于不确定或不安定状态。为回应时代难题，数字法治政府建设理念及实践应运而生。总之，人类文明的演进，遵循从弱连接状态到强连接状态、从弱组织形态到强组织形态、从低度信息化向高度信息化的发展历程，这种根植于不同社会发展阶段的国家治理形态，数字法治政府建设是人类文明演进到当前阶段的必然产物。二是契合国家发展的战略趋势。党中央高度重视数字法治政府建设，开展了一系列战略部署。2017年，党的十九大报告明确了建设数字中国的重要战略地位。随后，党的十九届四中全会确定了数字化导向下行政管理和政务服务的转型目标。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》作为重要纲领性文件，对科技保障法治政府建设的目标路径、基本要求、重点领域作出了规定，强调要着力实现政府治理信息化与法治化深度融合。《“十四五”推进国家政务信息化规划》明确了2025年新型数字政府治理模式，即平台化协同、在线化服务、数据化决策、智能化监管。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》进一步从顶层规范部署、统筹协调机制、数字政府体系框架等层面，对数字法治政府建设提出了“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”的发展目标。《党和国家机构改革方案》提出要组建国家数据局和相关省级数据管理机构，旨在统筹推进数字中国、数字经济、数字社会建设。在国家发展战略和大政方针的支持下，在国家治理体系和治理能力现代化的征程中，数字法治政府建设必将持续保持高质量发展。三是切合社会需求的现实趋势。人类已经步入风险社会，预防重大风险是当代中国治国理政‘底线思维’的要求。借助现代治理机制和治理方式，人类应对风险的能力显著提高，但同时又面临治理带来的新类型风险。这让传统治理方式在风险社会面前显得力不从心。现代社会在全球化和工业化的推动下，风险的不可预见性增强，波及范围变广，所引起灾难的程度也急剧增大。而数字法治政府建设，恰能切合上述社会现实需求。以数字为手段，提高政府决策的科学性以及对社会管控的精准性，有效对冲风险的偶发性及灾害的破坏性，保障社会秩序的基本稳定。以法治为底线，凝聚人心，为人类社会脱离“治乱循环”的无序发展寻找确定性。

二、数字法治政府建设的核心问题

（一）数字法治政府的理念创新。治理任务是数字法治政府建设的“航向标”，只有准确辨识治理任务才能正确推行改革。数字时代治理任务需要新的与之配套的治理理念，以指导政府正确履行公共职能和推进自身改革。一是从违法必究到包容治理。数字中国建设依靠创新引领，有效的制度环境在提升创新效率、激发创新活力、促进技术转化和推动信息化健康发展等方面发挥着基础性作用，这意味着，国家的科技竞争力最终取决于制度竞争力。数字经济更新变化快、发展方向不确定的特点要求行政具备更高的自主性和灵活性，如果墨守“有法必依、执法必严、违法必究”的传统执法理念，采取单向性、直接性的执法方式，势必难以顺应数字经济发展。为此，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求，“健全对新业态的包容审慎监管制度”。事实上，“违法必究”与“包容治理”之间的张力，本质上是多元现代社会规范性和包容性之间的冲突。消解之道在于，包容性不是一种无原则的包容，而要在规范性基础之上体现包容，规范性也不是一种先在的、既定的规范性，而是一种模糊的、开放的规定，是一种始终处于塑造过程中的规范性。数字法治政府强调包容治理，不是放弃应有的监管职责，人们有理由相信，长期以来的行政法价值在未来“自动化国家”中能够继续存在并得以更好地实现。二是从合作治理到整体治理。“合作治理（cooperative governance）”是后工业时代社会治理的归宿，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。数字时代的“整体治理（holistic governance）”是对合作治理的继承和深化。整体治理强调在实施公共政策与公共服务的过程中采用交互、协作和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等）在管理活动中协调一致，为公民提供无缝隙服务。相比于狭隘的协同治理模式，整体治理追求简化和改变政府与公民间的整体关系，重新设计行政程序，削减不必要的步骤和支出，建立能够快速和灵活回应社会环境变化的“敏捷”政府。数字法治政府的整体治理要求政府“硬法”与社会组织“软法”之间的整合、衔接与协调，“通过法治政府与法治社会的良性互动实现跨越统治与自治的善治秩序”。三是从技术治理到智慧治理。技术治理是在社会治理中，以提高社会运行效率为目标，系统地运用现代科学技术成果的治理活动。技术治理重视技术的应用，却容易忽视“人”的主体性价值，产生技术的异化。智慧治理更加关注技术理性与价值理性的深度融合，规制由技术变革引发的“人文失落”和价值盲区，在重构服务型政府的同时实现社会“善治”。法治的使命是降低科技发展可能带来的风险与非理性，控制科技对人类文明、尊严与未来的威胁。智慧治理所追求的“善治”是科学技术与法治原则的统合，保全法治与效能的平衡共生关系并化解二者之间的张力。行政机关要重视数字技术的应用，树立以科技优化治理方式的理念。在治理中要坚守法治底线，尊重“人之尊严”，彰显“人的价值”，满足多主体、多元化、多层次的个体社会利益表达诉求。四是从危险排除到风险治理。传统行政任务限于对已经观察和预料到的危险的排除。数字时代的科学技术既满足了人类无尽的欲望，又将人类置于无穷的风险之中，数字时代的“风险”难以预判，并且带有系统性，一旦爆发会给社会带来严重危害，必须借助政府强大的行政力量予以预防和排除。首先是对风险的全面预防。政府要制定风险预防计划和应急预案，运用大数据、云计算、人工智能、区块链等技术监测各领域可能的风险，及时向公众提供风险信息。其次是对风险的及时控制。政府无须等到风险的产生和扩大即可果断干预，但是要把握干预的方式与限度，遵守比、例原则，将对公民造成的损害控制在最小范围内。

（二）数字法治政府的价值意蕴。从外在看，“数字法治政府”是“数字政府”与“法治政府”的理念融合，可以说是“互联网+法治政府”的逻辑表达，包括法治政府的数字化导向和数字政府的法治化导向；从内在看，“数字法治政府”指向“数字法治”中的政府角色形塑，具有其独立意义，有别于“法治政府”和“数字政府”。一是“数字政府”与“法治政府”的理念融合是外在意蕴。法治政府的数字化导向，其指向数字技术驱动下的行政法治变革，具体而言，包括行政程序数字化和实体决定数字化。行政程序数字化，实质上是以数字化方式实施行政程序，让数字信息“多跑路”，行政机关和行政相对人“少跑路”，有效降低行政活动的信息交互成本。比如当前法治政府建设过程中大力推行的行政审批服务“网上办”，行政相对人可以通过自助终端提交相关材料和填写相关申请，其后行政审批程序的推进基本仰赖政府部门间的数据传输和信息共享，行政相对人和信息实体不必在政府各部门之间反复周转。又如行政执法领域的自动监控技术运用，该技术可通过数据终端自动采集执法数据，替代现场执法检查等传统行政程序，大幅提升行政效率。实体决定数字化，指行政实体决定的作出依赖人工智能和算法设计，人力活动在行政过程中可以部分或者完全被替代。数字政府的法治化导向指向法治原则指引下的行政合法性检视，需要对数字化行政程序的合法性和数字化实体决定的合法性进行分别考量。检视数字化行政程序的合法性，要求行政机关执行行政程序符合行政法治基本原则，包括但不限于依法行政原则、正当程序原则等。其缘由在于，虽然当前的行政程序规范无法完全涵摄行政程序数字化的现实样态，但因为单纯的数字化行政程序仅具有辅助性，其实质性决定仍由行政主体依据预先制定的实体法内容作出，故而数字化行政程序的合法性检视还需基于传统行政法治基本原则而展开。检视数字化实体决定的合法性，要求行政机关必须履行额外义务，以确保行政机关有效参与行政实体决定的作出过程，比如事前参与义务和事中介入义务。

二是“数字法治”中的政府角色形塑是内在意蕴。随着数字产业经济的快速发展，数字治理成为我国经济安全和繁荣的重要内容，而且随着信息技术的发展和网络设施的增加，与数字治理相关的风险和危险将持续存在，法治是治国理政的基本方式。数字法治政府，不仅仅是简单叠加“互联网+法治政府”“大数据+法治政府”等政府治理目标，更是具有其独立意义，指向“数字法治”中政府角色需要具有主导地位，并且要同非政府主体之间保持良性互动。由此，“数字法治政府”不能被简单地认为是“法治政府数字化”或者“数字政府法治化”，进而得出“法治政府等于数字政府”的论断，而是要同法治政府的“非数字化”部分和数字政府的“非法治化”部分进行区分。具体而言，数字法治政府和法治政府的区别在于数字场域的限定，后者仍然保留实体部分，比如现实中政府实体办公机构、政府工作人员等。数字法治政府和数字政府的区别在于法治维度的限制，后者更强调科技实然应用，数字政府的实质就是“政府即平台”，而平台治理不仅仅需要法治化，还需要德治化，比如伦理的塑造。

三、数字法治政府建设的风险挑战

数字法治政府建设不是“为了数字化而数字化”，其最终目的是推动政府职能转变，构建良善高效的政府治理体系。在数字化行政日益兴起，数字政府建设成效逐渐彰显的同时，一系列因数字技术和公共行政权力相结合带来的问题和挑战也开始显现。一方面，从技术特性上看，技术本身不是完美无缺的，随着数字技术与行政权力的结合，数字技术固有的问题也随之嵌入公共行政过程中，带来诸多风险和挑战。由于行政权的行使过程多具有单方性和强制性特征，行政相对人缺乏通过自主意志选择和规避的可能，所以数字技术的固有缺陷在公共行政中可能带来更大的风险。另一方面，从权力特性上看，行政权本就带有积极主动塑造秩序的特征，加之当代公共行政更多着眼于风险的预防和控制，在与数字技术深度结合后，往往会形成所谓“数治”的治理模式。按照学界的观察，这一模式存在自我指涉和自我强化的特性，其赋能效应可能加剧行政权力与相对人权利关系结构的失衡，其对行政法治所遵循的规则之治、理由之治、程序正义、权利救济等价值和机制都将带来挑战。这些问题不仅影响到数字化转型的推进，也从根本上对数字化行政的正当性提出了拷问。这必然会引发对政府治理理念、组织形式、行政程序等方面的深刻冲击，对数字法治政府建设提出了较大挑战。

（一）政府治理理念的偏离。一是服务政府理念内涵异化服务政府理念即要求以人民满意为目标，将公共服务上升为政府主要职能并通过一系列手段来不断满足人民群众的公共服务需求。随着数字技术的运用和普及，服务、协商、合作等理念逐步融入到数字政府建设中。与此同时，服务理念的具体内涵却变得模糊和不易把握，各地实践掌控不一就说明了这一点，这意味着对政府服务的评价标准的模糊化。单纯追求“唯数字化”必然导致政府的形式化偏向，有的过度注重形式上的智慧化系统配置与平台数量，而不顾相对人体验感与业务实质内容；有的为实现全面数字化，将部分线下可以提供更好服务的工作转为简单的线上服务，致使相对人需求难以满足。二是分散政府理念易成孤岛在传统公共行政的情境下，行政主体建立在分散、独立、专业的行政部门基础之上，行政管理体制呈现出条块分割、部门主义的特点。与之不同，数字法治政府试图通过数字技术打通部门间壁垒，模糊层级界限，实现政府内部数据的互联互通，为公众提供无边界、一站式的公共服务。其本质上是“数据治理”，以数据的开放、共享和整合为前提。显然，传统的分散政府理念不仅无助于实现上述治理目标，反而会导致数据共享、联通、整合难以实现，加剧“信息孤岛”的形成，不同政府部门间缺乏信息沟通交流动力，信息呈现出零碎化倾向，分散开发数据管理系统、重复建设政府服务平台，不利于数据的汇总整合等。三是全能政府理念难以实现在传统计划经济体制的背景下，政府职能几乎无所不包，一切社会、经济、文化等领域的职能均被集中到政府手中，造成一种“无限政府”和“全能政府”的假象。这显然无法满足数字政府建设的要求。在理论层面，法治政府应当是有限政府，政府在有限授权的范围内提供公共服务，进行社会管理、市场调节。虽然数字政府在政策制定和公共服务时提前预测社会和公众需求，尽力为公民提供个性化服务，但应警惕将数字“有为政府”导向“全能政府”。在实践层面，与传统政府全面掌握主动权不同，数字法治政府建设需要强大的技术支撑，涉及政府与互联网平台、数字技术、数据共享企业的深度合作，传统的全能政府理念已然无法适应数字法治政府的建设需要。应该注重建设模式创新，加大政企合作力度，鼓励以企业为龙头、以应用为牵引，才能有效形成数字政府建设合力，形成数字政府建设新格局。

（二）科层制矛盾的约束。构建数字法治政府需要跨地域、领域、部门和层级的业务协同和数据共享。显然，传统科层体制下严格层级、零散界别和固化的专业分工，与数字政府要求的整体协同理念存在矛盾。政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力，面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧。数字背景下，层级化权力体系内部的约束性，会限制各级政府之间的信息共享，必然导致信息沟通不畅，还会增加信息传递的负累和衰减。首先，纵向上存在天然“隔离带”，国家部委与地方的垂直信息系统没有完全实现互联互通和数据共享，导致重要的数据资源无法实现全面共享。其次，实践中不同部门各自为政建设数据管理系统，数据处理格式不同，开放标准不一。目前数字法治政府建设尚处于技术引进和系统建设层面，对各部门业务的深层次调整、系统性变革安排不够，重要数据大多零星分散，欠缺有效整合。因此，推进数字化平台互联互通，实现各级政府之间的业务协同合作，建立基于数字技术的整体性政府是重要发展目标。这些困难，需要通过顶层设计和立法协调，对政府部门业务重整、跨区域数据链接等方式，逐步克服。固化性排斥协作配合，数字政府要求突破传统政府部门的“边界思维”，树立“平台即政府”的理念，打造扁平化的政府组织形式，政府部门转向协同合作治理，跳脱层级、地域和其他物理限制的束缚，提供公共服务。缺乏集中统一协调机制以及统一的目标和利益，会大大降低合作协同的动机，增加信息共享和业务协同的成本。较为分散的机关设置、被法律所固化的部门权力之下产生了各自为政的惯性模式，导致地方政府不愿进行协同合作。长期形成的独立运行思维使得各地政府在数字政府建设协同合作方面比较被动，难以形成合力。

（三）程序性风险的触发。传统行政程序通过对行政过程中的方式、顺序、步骤和时限等的规范，对行政权力的行使、相对人权益保护予以规制，对于增强行政行为合法性，提升相对人可接受度等方面发挥着重要作用。但数字政府运作中的无纸化、非现场化、自动化特点，在提高行政效率的同时，也存在对相对人程序性权利进行限制、侵蚀或剥夺的可能，对行政法治带来风险。无纸化运行模式对行政相对人的认知水平、理解能力、互联网操作技能提出较高要求，老年人、残障人士等弱势群体可能由于不擅长互联网使用方式而无法得到公平的程序性权利保障。打通数字服务最后一公里，实现数字政务服务均等化成为关键环节。体现在数字技术引入行政权运作的过程中，则需要构建一套卓有成效、符合弱有所扶价值的技术制度。数字政府通过瞬间完成的算法行政决策实现了非现场化的执法。非现场化执法方式在交通处罚领域应用广泛，且其适用领域还在不断拓展中。其优点是压缩了作出行政行为的时间、提高了行政效率，缺点是说明理由制度被虚置。理由说明的充分性决定了相对人能否清晰了解行政决定的依据、考量因素，解决行政机关与相对人信息不对称的问题，继而会影响相对人知情权、监督权等权利的实现。自动化削弱了程序价值，自动化行政的嵌入压缩了行政环节，但基于算法设计而产生的压缩内容存疑。正当程序原则所要求的事先告知、说明理由、听取陈述申辩、明示救济路径等环节可能发生缺省，加之相应算法技术运行的不透明性，极易导致相对人程序权利的克减，使得程序的公开、公正、参与等价值被架空或削弱。

（四）技术障碍的难题。现代数字技术的工具效用能够与行政机关复杂的治理需求形成良好契合，缓解长期困扰政府的决策信息不足、治理手段有限等难题，提升政府治理的效能。然而，数字技术对行政权的这种“赋能”和“增效”同时具有软化法治约束，偏离法治轨道的风险。如果采取平衡论的观点，可将行政法视为一套包含制约与激励机制的法律制度，旨在形成行政权与相对方权利的结构性均衡。数据是数字政府的核心要素之一，目前数据治理还面临着数据联通、数据共享等技术不成熟，基于技术理性的算法歧视等困难和问题。跨界数据联通难，传统数据治理技术可以实现特定领域和类型的应用级数据质量管理，但无法满足大体量、来源杂、格式异的跨界数据共享需求。各级数据平台互联互通的基础设施架构尚不明朗，跨省市的数据接口配置尚未明确，导致异地数据互联互通的速度缓慢。不同政府、部门在建设数据平台时无统一的数据标准，由此产生的数据格式差异与数据统计方式不一等问题都影响着数据的相互对接和嵌入，导致跨界数据联通困难重重。如何处理大数据能耗、与硬件的协同等问题都对现有技术提出了新的要求。政府数据扩大开放难，数据信息公开量少，数据开放程度低，仍然是政府数据开发面临的难题。算法黑箱和算法歧视难以避免，用于政府数字化建设的算法技术并不是凭空而来的，其建立在现有分类、手段、思想和类别之上，而这可能会导致无意识的算法偏见和歧视。此外，算法歧视会带来更深层次的歧视与不平等，也意味着个人所享有的由宪法赋予的、由“无知之幕”加以保护的平等权利将会面临前所未有的危机。

四、数字法治政府建设的路径选择

（一）坚守数字法治价值。数字法治政府建设应当以“良法善治”作为首要目标。任何改革都要于法有据，数字法治政府建设也要坚持良法先行，为数字化提供法治保障。自由、平等、公正等理念是“良法”的应有之义，为数字法治政府建设提供了法理层面的价值内涵。数字法治政府建设对个人权利的影响较大，尤其在个人信息保护领域，个人信息的采集、处理、利用等环节均存在被侵权的风险，因此在法律层面建构个人隐私和个人自由的保障体系尤为重要，主要表现在加强法律约束、契约约束和道德约束等方面。如前文所述，数字技术的发展也带来了数字歧视、数字鸿沟等不平等现象。法治价值在很大程度上是指维权和控权。在数字法治政府建设过程中，维护公民的数字平等权是维权的重要组成。要实现良法善治语境下的平等价值，就要照顾不同地域、年龄群体的数字能力和需求，促进数字法治成果的普惠式发展。

（二）强化正当程序原则。数字法治政府建设中，数字化政府的电子化、非现场化和自动化等特征虽然有助于提高行政效率，但可能会限制、侵蚀或剥夺行政相对人的程序性权利，对行政法治构成威胁：一方面，可能会影响程序的中立性、当事人的参与权和抗辩权等程序正义；另一方面，行政正当化进程可能会受到“理由之治”诉求的干扰。为防范新技术对公众基本权利的侵害，在行政程序中需强化正当程序原则，以回应相关行政环节和事项的电子化变迁。在数字法治政府建设中，在行政决策中强化正当程序原则，对新技术企业保持高度警惕尤为重要，实践中需清晰界定出禁止分割的核心权力，在决策细则、决策程序的每个环节上均落实正当程序原则。行政执法方面，要对传统行政执法程序的各个环节进行全面优化和升级，应严格限定大数据行政检查的适用场合，明确大数据行政检查的方式、范围、救济途径等，防止行政权对公众生活的过度干预。进一步明确证据规则和取证方式，对行政调解、行政裁决的受理范围、启动条件、行政主体、证据规则、审理细则等问题进行相 应的修改和设计。应拓宽行政决定、行政处罚等行政裁量自、动化行为的救济渠道。

（三）优化数据生态治理。数字法治政府建设离不开数据，数据治理是数字法治政府建设的重要内容。促进数据共享数据只有高度开放、顺畅共享，才能在交互中释放出更大的价值和潜力，以此夯实数字法治政府建设的基础。要明确绝对不公开、相对不公开和主动公开的事项，确定涉及国家秘密、公共利益、个人隐私相关数据的开放标准，并对特定信息的脱敏处理规则作出规定。数据可资利用是数据开放的高阶状态。在国家层面明确数据存储、利用、开放的形式标准，使数据在全国范围内可供聚集、处理、分析，以促进数字法治政府建设的整体性。《数据安全法》针对“重要数据”建立了数据安全制度，包括分类分级保护、安全评估、应急处置、安全审查等制度，以加强对数据的保护和管理，要在具有实践指导性的具体落实标准，例如，针对分类分级保护制度仍未出台有关行业进行数据分类分级的具体实施细则，进一步有序推进数据分类分级处理、完善数据安全审查法律机制等。

（四）强化法治护航治理。构建高效、简约的行政管理体制，实现基层管理的扁平化和网格化，是数字法治政府建设的一大重要目标。为优化数字法治政府建设，完善相应的法律体系，将整体政府理念嵌入其中非常重要。立法贯彻整体政府思想，应以整合协调为范式，以服务公众需求为目的，通过纵向与横向的双向协调来整合多层级职能部门的内部职权，让社会公众能够享受到高效、便捷、低成本的政府服务。从制度层面保障数字法治政府建设，需要建立健全人工智能、大数据等技术手段的治理规则，重视对主体、标准、行为等具体内容的规范设计。政府监管本质上是作为治理主体的政府对公共风险的治理，采取“包容性监管”“审慎性监管”或者“包容审慎监管”，是政府对被监管行为进行监管的成本收益综合考量的结果。面对数字法治政府建设进程中存在的事前监管不足这一问题，为扩大监管覆盖同时降低监管成本，有必要吸纳多元主体协同参与监管，并且依据不同主体的职能差异、性质区别和资源不同，针对性地分配监管角色，进而形成监管合力。

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