多组团特大城市区域差异化轨道交通供给策略研究——以东莞市为例

多组团特大城市区域差异化轨道交通供给策略研究——以东莞市为例

刘旸

（东莞交投置业有限公司, 广东省东莞市 523000）

摘要：多组团特大城市具有城镇布局分散、城乡交错发展的空间结构，虽然总城区面积与总人口规模庞大，但居民出行规律与城区集中型城市显著不同，表现为组团内出行为主、组团间通勤走廊不集中等特点，为城市公共交通的高效供给带来挑战。特大城市一般满足城市轨道交通建设条件，本文基于住房和城乡建设部联合国家发展改革委印发实施的《“十四五”全国城市基础设施建设规划》，分析分类推进城市轨道交通建设的政策指引和适用场景。然后，结合《城市综合交通体系规划标准》中关于城市客运交通系统规划的规定，以广东省东莞市为例，根据出行规律实际，研究提出组团差异化轨道交通供给策略建议。

关键字：特大城市，多组团，轨道交通，东莞市。

1研究背景

1.1东莞城市空间结构与居民出行规律

东莞是多组团发展的特大城市，不存在明显的城市中心。根据2020 年第七次人口普查数据，东莞全市常住人口超1000 万人，但城市空间结构组团化明显，组团呈15-20 公里空间尺度和100-200 万人口规模。中心城区人口规模、密度与发达镇街基本一致，人口密度最高的镇街是莞城、石龙、长安，分别为每平方公里15532、10490、9021人，人口密度最低的镇街是樟木头、松山湖、谢岗，人口密度分别为每平方公里1464、1348、1167人。

东莞全市人口分布和岗位分布较为相似，职住平衡率相对较高。随着用地不断扩张，东莞土地利用特征由点状分散向分片、分区集聚，人口与工作岗位主要集中在沿长安-虎门-厚街-中心区、塘厦-常平-寮步-中心区两个主要轴带上，各个发展组团的经济规模、人口岗位相对均衡。根据2020年第七次人口普查数据，全市镇街内部就业率为79%（2015 年为90%），其中跨镇就业占比最高的为莞城街道，跨镇街就业占比61.9%；跨镇就业占比最低的为塘厦镇，跨镇街就业占比8.1%。

根据东莞市交通运输局《东莞市综合交通运输体系数据调查报告》（2020）[1]，全部通勤出行中，镇街（园区）内部通勤出行883.1 万人次，占比72%，跨镇街（园区）通勤出行343.2 万人次，占比28%。通勤出行中跨镇街出行量主要集中于中心城区、虎门、长安、松山湖等区域，其中东城与南城、东城与莞城、寮步与东城之间通勤出行量较大，通勤出行量为分别为20.3 万、15.8 万、12.6 万人次/日。中心城区对外辐射力逐渐增强，各组团初步显现出向心化交通联系特征。其中，在中心城区，交通联系已经突破行政边界，与周边镇街联系开始紧密，通勤范围接近10 公里；在其他组团，初步显现以松山湖、虎门长安、常平、塘厦为中心的组团空间结构（如图1所示）。

图1 东莞市全天机动化出行走廊分布图[1]

1.2东莞市轨道交通供给分析

一是与居民刚性出行需求匹配不足。东莞的刚性出行需求主要是组团内的中短距离出行，出行需求分散。已运营的东莞轨道2 号线虽然经过中心城区，但交通需求无明显潮汐现象，断面客流分布不均，高峰时段的压力并不集中在中心城区，线路对通勤出行支撑不足。轨道2 号线2021 年日均客流强度为0.296 万人次/公里，低于全国同期0.82 万人次/公里的平均水平。此外，国家发改委〔2021〕1302 号文强化了地铁客流现状评估，线路两侧1 公里范围内现状人口和岗位人口不得低于1.2 万人/平方公里，而东莞人口分布相对分散、密度相对较低，大部分区域难以支撑大运量轨道交通。

二是轨网建设周期长、覆盖范围不足。东莞批复近期建设规划城市轨道交通线路共3 条、164 公里，轨网密度0.13km/km²。近期建设轨道线路平均站间距2.37 公里，整体覆盖范围不足。目前仅2 号线一二期运营，预计2025年左右建成1 号线一期，2027年左右建成2 号线三期，而在开工建设70%批复轨道交通线路之前，新的地铁制式轨道项目无法获批，当前仅依靠大运量轨道交通难以显著改善公交服务水平。此外，由于组团间出行需求相对独立，市域快线即使成网运营，对客流强度的提升作用仍然有限。

如何结合多组团特大城市空间结构的实际发展轨道交通，并进一步协同其他交通方式构建多层次一体化公共交通出行体系，成为东莞市需面临的与其他城区集中型城市有所不同的公共交通服务供给问题。

2. 分类推进城市轨道交通建设

2022年7月下旬，住房和城乡建设部联合国家发展改革委印发实施《“十四五”全国城市基础设施建设规划》[2]（下文简称《规划》），提出“分类推进城市轨道交通建设。优化超大、特大城市轨道交通功能层次，合理布局城市轨道交通快线，统筹建设市域（郊）铁路并做好设施互联互通，提高服务效率；支持中心城区网络适度加密，提高网络覆盖水平。Ⅰ型大城市应结合实际推进轨道交通主骨架网络建设，并研究利用中低运量轨道交通系统适度加强网络覆盖，尽快形成网络化运营效益；符合条件的Ⅱ型大城市结合城市交通需求，因地制宜推动中低运量轨道交通系统规划建设。”

《规划》印发后，中国城市轨道交通协会随即发布《低运量轨道交通系统工程建设程序指南》[3]，主要用于指导城市公共交通中、与城市道路交通共享路权的低运量轨道交通系统的新建工程。提出科学规划、明确功能定位、落实交通一体化、严格项目监管和建立完善评估机制的要求。

从两份政策文件看，分类推进城市轨道交通建设是总体策略，因地制宜发展中低运量轨道交通系统是工作重点，规范低运量轨道交通系统工程建设程序是具体要求。这些系统性政策文件的出台，对未来我国城市轨道交通的发展具有风向标意义。

2.1量力而行，尽力而为

2018年，国家印发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，其中明确提出，要科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应。从2018年开始，国家明显收紧城市轨道交通的批复，无论是新增轨道交通城市的批复还是新增线路的批复，都比以往更加严格和谨慎。

但从2019年至今，我国经济下行压力不断加大，如何适度超前规划建设城市基础设施，实现经济稳增长显得尤为重要。在2020年，国家明确提出要充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。而近日印发的《规划》，对畅通国内大循环，扩大内需，推动城市和经济高质量发展具有重大意义。

当前宏观经济环境下，“量力而行、尽力而为”成为城市轨道交通的发展原则。一方面需匹配城市需求和政府财政承受能力，科学规划建设轨道交通，控制总体投入；另一方面又需加快补足多层次轨道交通系统的短板，提高轨道交通网络的使用效率和效益。从而，国家在继续严控建设大运量轨道交通的情况下，鼓励各类大城市结合自身特点，发展中低运量轨道交通，不断增强城市承载能力。

2.2因地制宜，系统协调

《规划》提出，Ⅰ型大城市应结合实际推进轨道交通主骨架网络建设，并研究利用中低运量轨道交通系统适度加强网络覆盖，尽快形成网络化运营效益；符合条件的Ⅱ型大城市结合城市交通需求，因地制宜推动中低运量轨道交通系统规划建设。

依据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。其中，城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

城区常住人口是判别城市类别的依据，但是，当前存在各类泛“城区”概念和划定方案，在落实过程中往往由于政策规划、认知模糊、适用范围、人为主观等因素的影响，导致其空间范围的划定标准不一致，无法在全国层面形成统一标尺和横向对比。如果按照国家统计局统计数据，则我国的超大城市有7个，特大城市有14个。本轮《规划》，要求坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向。对于城市交通系统的主要发展指标，体现在城市建成区路网密度和轨道站点800米半径覆盖通勤比例，如表1所示。

表1  “十四五”城市交通系统主要发展指标[2]

也就是说，城市轨道交通系统的发展要注重服务于城市通勤出行，在财政收入有限的情况下，修建里程更长的中低运量轨道交通，建设周期更短，可以快速布局城市轨道交通网络，解决城市拥堵、通勤等问题。结合国家对地铁建设已提出的要求，不同运量轨道交通的适用场景整理于表2。

表2  不同运量轨道交通的建设要求与适用场景

3.东莞组团差异化发展轨道交通策略分析

3.1基于组团尺度的轨道交通需求分析

按照2006年国家统计局《关于统计上划分城乡的暂行规定》，对于不设区市的市区，包括了市人民政府驻地和市辖其他街道办事处地域，如果市人民政府驻地的城区建设已延伸到周边建制镇（乡）的部分地域，其市区还应包括该建制镇（乡）的全部行政区域。在划定东莞城区范围时，国家统计局将东莞所有的镇视为城区建设已延伸到的地域，也就是东莞的城区面积是全域的2460平方公里，大于广州的2256平方公里和深圳的1986平方公里。因此在第七次人口普查结果中，东莞的全市人口为1047万人，城区常住人口为956万人，东莞被归类为特大城市。根据《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328-2018）[4]，不同规模城市的客运交通系统应符合以下规定：

表3  国家标准中对城市客运交通系统规划的规定[4]

东莞33个镇街（园区）中，人口超过60万人的有3个，分别是虎门镇83.81万人、长安镇80.74万人、塘厦镇62.90万人;在40万人至60万人之间的有7个;在20万人至40万人之间的有10个；少于20万人的有13个。虽然东莞的城区常住人口达到特大城市水平，相对松散的城市空间结构决定了东莞大部分通勤出行为组团内中短距离出行，走廊弱且分散，客观上不利于组团内部轨道布局。

3.2策略建议

从组团规模看，东莞市中心城区组团（莞城、东城、南城、万江、石碣、高埗）的总人口规模为197万人，滨海湾片区（厚街、沙田、虎门、长安）为241万人，松山湖片区（松山湖（生态园）、寮步、大朗、石龙、茶山、石排、大岭山）为204万人。参考城市分类标准，东莞三大组团更接近Ⅱ型大城市规模，按照《“十四五”全国城市基础设施建设规划》的工作建议，应因地制宜推动中低运量轨道交通系统规划建设。

考虑到东莞作为“强心”战略的推进，中心城区的通勤需求将在未来进一步增长，可相对密集建设轨道交通，而对于未达到Ⅱ型大城市规模的其他组团，则应主要发展常规公交。组团差异化的公共交通供给策略建议如表4所示：

表4  东莞市组团差异化公共交通供给模式建议

参考文献：

[1]东莞市交通运输局. 东莞市综合交通运输体系数据调查报告[R]. 2020.

[2]住房和城乡建设部,国家发展改革委. “十四五”全国城市基础设施建设规划[M]. 2022.

[3]中国城市轨道交通协会. 低运量轨道交通系统工程建设程序指南[S]. 2022.

[4]住房城乡建设部. 城市综合交通体系规划标准（GB/T 51328-2018）[S]. 2018.