如东县投资审计“3+2转变”的改革与实践

如东县投资审计“3+2转变”的改革与实践

赵建云

如东县审计局（如东县固定资产投资审核中心）

一、研究背景

投资审计作为国家审计的一项重要职能，在保障国家重大政策措施贯彻落实、促进提高政府投资绩效、推动深化投资领域改革、促进保障和改善民生、推进反腐倡廉建设等方面发挥了十分重要的作用。但地方审计机关长期以来将投资审计定位在单一的工程造价审计，较少涉及建设管理行为和制度建设。2017年9月，审计署原审计长胡泽君在全国审计机关进一步完善和规范投资审计工作电视电话会议中要求，做好从数量规模向质量效益转变，从单一工程造价审计向全面投资审计转变，从传统投资审计向现代投资审计转变。如何实现“三转变”成为审计机关推进投资审计转型亟需解决的现实问题，特别是地方审计机关如何从单一工程造价审计向全面投资审计转变，怎样从传统投资审计向现代投资审计转变，需要投资审计理论和实务的深入研究，加以解决。

二、如东县投资审计改革的思路

如东县审计局已经开展多年投资审计，在规范如东县固定资产投资行为，节约财政资金，防范贪污腐败等方面发挥了积极作用，但同时也存在过度关注造价核减的现象。近年来，如东县审计局在投资审计实践中发现，仅仅关注工程造价，难以解决造价失控中的根源问题，必须延伸到合同管理、项目管理、政策引导等领域。在严格落实投资审计“三转变”，形成地方特色投资审计制度的原则下，如东县审计局积极探索，逐步形成具有地方特色的投资审计改革思路。

首先，投资审计改革要有全局观念，政治站位要高，要有新的理念，要解决“为谁审计？审计什么？怎么审计？”的问题，审计机关是政治机关，是宏观经济管理部门，投资审计的任务就是为党和国家规范好投资领域的财政资金运用的行为，而不仅仅是工程造价审核。其次，要提高审计效率，不能将有限的审计资源，用于微观的工程造价审核，要从宏观的质量效益上发现问题，促进问题整改，投资审计回归监督职能。第三，进行审计方法创新，实现全面审计，工程投资涉及内容广泛，传统的审计方法效率相对较低，掌握的信息有局限性，难以实现全面评价和监督，要逐步探索大数据、地理信息、BIM技术等新技术，形成有效的现代审计方法。第四，加强投资审计社会中介机构的审计结果监督，投资改革并非不再关注工程造价，而是从直接参与者转变为监督者，加大对中介机构的审计结果复核和考核。第五，不仅要关注结算审计，更要关注被监督对象建设管理行为，寻找预算与结算偏离的管理行为方面原因，分析制度层面的问题，关注管理行为才能发现投资审计根源问题。

三、如东县投资审计“3+2转变”改革的框架

在投资审计改革总体思路的指导下，如东县审计局积极思考，努力实践，在“三转变”基础上，逐步形成如东县投资审计改革“3+2转变”的总体框架。

（一） 投资审计由数量规模向质量效益转变

投资审计应立足新时代、新征程，服务新形势、新任务，坚持“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”原则，开展监督审计工作。审计机关改变“凡投必审、以审代结”观念，建立以建设单位为主体的工程结算方式，投资审计回归监督职能，推动投资审计向有质量、有计划、有重点转变。

（二）投资审计从以“单一造价审计”向“全面投资审计”转变

投资审计从以“单一造价审计”向“全面投资审计”转变可以通过三个路径实现。一是，从“审价”为主向全面履行“审计监督”职能转变。审计机关除了对工程结算及其相关内容的真实性、合规性、合法性进行审计监督外，还应对项目决策、征地拆迁、环境保护、工程招投标、合同管理、工程质量管理、项目绩效及贯彻落实党和国家重大经济政策情况等进行全面监督。二是，从造价核减额向投资绩效审计转变。审计机关应按照项目类别建立单位造价指标数据库，掌握不同项目在不同时期的平均造价水平，在开展工程结算审计时，分析拟审项目单位造价，与当地同期建设的同类项目平均造价水平进行比较，据此评价拟审项目投入的经济性，延伸审计投资绩效，合理确定审计指标与标准，对项目的经济性、效率性、效果性、环境性等进行分析、评价，并提出改进意见。三是，由直接扣减向依法处置转变。建立长效机制，促进审计发现问题的整改落实。审计问题整改应侧重于产生造价扣减的项目管理、合同管理、工程质量管理等制度根源，落实责任主体，依法处置。

（三）投资审计从传统模式向现代模式转变

加强政府投资审计管理平台建设，探索建立投资审计数据库，建立同类工程造价数据模型，运用大数据分析进行疑点筛查，辅助审计判断，实现传统审计模式向现代审计模式转变。

（四）投资审计从宏观指导向复查考核转变

审计机关加强对政府投资审计社会中介机构的审计结果的监督，可以按一定比例抽查复审社会审计机构的审计报告，对重点、重大工程抽审复查全覆盖，对其审计质量和管理情况进行考核，考核结果作为社会中介机构审计费用结算和参与投标资格的重要参考依据。

（五）投资审计从结算审计向建设管理审计转变

充分利用政府建设投资管理平台，在线关注建设单位工程招投标、工程质量（隐蔽工程）、工程结算（工程计量和签证）、工程决算等关键环节，从关注施工单位结算的真实性、合法性，到关注各部门（单位）项目建设管理责任和监督责任履职情况，对发现的工程质量、违法违纪等问题移交相关部门依法处置，实现向建设管理审计转变。

四、如东县投资审计“3+2转变”的实践与成效

投资审计“3+2转变”改革框架提出后，如东县审计局将其积极运用于实践，取得了较好的效果。

（一）实现投资审计由数量规模向质量效益转变

审计机关逐步退出造价审核职能。在如东审计局的协调和引导下，建设单位及时转变观念，落实项目主体责任。2020年以来，东和集团委托晟达、中兴华、瑞东等中介机构开展政府项目的审计工作；锦恒集团委托城建、建辰、中房、中诚、宏信等中介机构开展政府项目的审计工作。其他各建设主体均委托中介机构参与政府投资项目结算审核，并都逐步建立考核、管理办法，履行结算审计主体责任。2020年以来，如东县审计局受各建设主体委托直接开展工程造价审计的项目较往年大幅较少。

（二）在审计项目中实现从以“单一造价审计”向“全面投资审计”转变

如东县审计局2020年开展的“如东县2014-2019年绿化审计专项调查项目”，造价审计仅为前提条件，审计组在项目实施过程中，注重分析、揭示了资产管理、招投标管理、施工管理等7方面共计34个问题，移交案件线索5起，县纪委监委立案查处2起，涉及副科职领导干部1名，其他人员8名。截止目前，已对11人采取留置措施，追回损失1531.82万元，追偿损失还在继续中。向县政府报送审计专报9篇，均得到县政府主要领导重视和批示，县各级出台制度文件9项。该审计项目实践表明，全面投资审计确实可以更好的发履行审计机关的职能，能够更大的发挥审计机关的监督作用。

（三）利用现代审计技术方法，从传统模式向现代模式转变

“如东县2014-2019年绿化审计专项调查项目”不仅全面审计了项目的资产管理、招投标管理、施工管理、养护管理、资金管理等问题，审计过程中还充分运用了现代审计技术。如利用ArcGIS软件进行大数据分析、利用google地图对某处租地造林面积进行对比分析、利用林调通系统对租地造林现场踏勘、利用林调通系统进行业务指导等。极大的提升了审计的效率和审计信息的准确性，助力取得审计成果。

（四）建立复核机制，从宏观指导向复查考核转变

如东县审计局积极开展项目复审，主动抽审复审，2021年以来，共组织对如东洋口港阳光岛管廊项目、如东县东凌水库副岛景观绿化工程等30个重点项目的结算审计工作进行抽查复审，抽审金额逾2.8亿元。通过抽审，对审计发现的计量计价不规范等问题出具审核意见，并督促整改。成效如下：

1.纠正了被审计单位不正确的结算行为。对复审过程中发现的结算不规范行为予以梳理，一一与建设单位沟通，现已逐渐驱于规范。

2.提高了中介机构的业务水平。通过复审过程中的交流对接，借鉴学习，有效促进中介机构不断提高业务能力和管理水平，

3.促进建设单位加强管理。对复审发现的问题，进行跟踪整改，倒逼建设单位承担工程审计主体责任。促使县内国有公司出台《中介机构备选库监督管理办法》，并在中介机构委托合同中添加审核质量条款，予以量化惩罚。

从宏观上指导建设单位进行工程审计，转变为通过复查考核激励建设单位承担起工程审计主体责任。

（五）借助数字化审计管理系统，促进投资审计从结算审计向建设管理审计转变

如东审计通过摸排县域范围内相关建设主体现有建设投资管理平台信息，拟建立健全数字化审计管理系统，并将其与发改委、公共资源交易中心等各责任部门和县国有公司锦恒集团、东和集团等的平台系统对接，将全县建设项目的立项、建设、施工等重点环节信息纳入数据库系统，在线关注建设单位工程招投标、工程质量（隐蔽工程）、工程结算（工程计量和签证）、工程决算等关键环节，通过运用科学的技术方法工具，实现跨系统、跨部门和跨业务的数据统计、分析与比对，从关注施工单位结算的真实性、合法性，到关注各部门（单位）项目建设管理责任和监督责任履职情况。并探索建立投资审计数据库，建立同类工程造价数据模型，运用大数据分析进行疑点筛查，辅助审计判断，实现审计全覆盖，向建设管理审计转变。

（六）出台规范性文件将投资审计“3+2转变”改革成果制度化

为了进一步解决当前投资“以审代结”、建设单位管理职能弱化现象，厘清管理职能和监督职责，规范和完善投资审计工作，通过制度文件固化投资审计“3+2转变”改革成果，通过如东县审计局的推动，如东县政府出台了《如东县政府投资建设项目投资审计转型实施办法》（东政规〔2021〕1号），实施办法共分六章二十六条，对转型内容、部门（单位）职责、审计机关职责、社会中介机构职责等做出了明确规定，其中明确审计机关建立以建设单位为主体的工程结算方式，投资审计回归监督职能，关注各部门（单位）项目建设管理职责和监督职责履行情况，对社会中介机构出具的审计结果进行监督和复审。明确各行政职能部门、项目主管部门、建设单位应当依法履职，切实担负项目建设的管理和监督责任，形成政府投资领域全方位监管体系。明确社会中介机构的审计结果，须报县审计局备案，并对其工作结果负法律责任。

五、经验与启示

（一）高度重视，加强学习。投资审计改革事关经济社会发展大局，牢固树立法律意识、风险意识、廉洁意识，严格把握政策界限，将管理和风险防控贯穿于投资审计改革工作。深入研究审计署、省审计厅、市审计局等上级部门关于投资审计改革的要求和相关法律、制度规范，并结合工作实际，就投资审计改革进度及今后如何进一步完善规范投资审计、实现投资审计转型等进行咨询、探讨，阶段性总结投资审计改革工作中遇到的问题，共同探索解决措施。从优化营商环境，提升党委政府公信力，促进经济社会高质量发展等方面，切实规范完善投资审计工作，不断提高投资审计质量和效果。

（二）转变理念，加强宣传。审计局逐步理顺造价审计和造价审核之间的关系，各责任单位逐步接受审计局退出造价审核的“直接审”理念。审计局及各责任单位逐步扭转投资审计方向，坚决改变重 “数量”轻“质量”、重“造价”轻“管理”的现象，从单纯地关注造价审计向关注立项决策、项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、资金管理使用、工程质量管理和投资绩效等重点环节转变。尽快转变角色，在实施审计中，审计局和审计人员不得参与工程项目建设的决策、管理和审批，不得参与有关工程项目招投标、物资采购质量评价等管理活动，不得代替建设管理单位行使工程结算、征地补偿款等的审核工作，定期宣传投资审计转型的规定、要求，指导、督促各责任单位按规定及时履行投资审计改革中的对应职能，力争实现投资审计“五个全”，即投资审计全覆盖、社会审计结果全备案、工程实施过程全监督、大数据审计全参与、审计结果全整改五个目标，推进审计高质量发展。

（三）上下联动，加强配合。在投资审计改革工作中，审计局加强了与县委的宣传和沟通，取得了县政府的理解和支持。审计局利用发改委、住建、交通等责任单位的政府工程建设流程，对工程建设情况进行监督，定期向审计委员会、人大常委会报告审计查出问题的整改情况，全力抓好政府投资管理和风险防控。