农村公共产品供给模式创新研究

农村公共产品供给模式创新研究

郭嘉欣

湖北大学，湖北 武汉430062

摘要：近年来，“三农”问题已经成为我国社会经济发展问题中越来越突出的一个方面，农产品的供给总量不足、供给结构的失衡等问题已经阻碍了农村经济可持续发展的脚步。优化农村公共产品的供给结构是优先发展农村农业、全面促进农村繁荣的应有之义，也是改善农村生产，改善农户生活水平，促进农村社会经济发展的有效途径。

关键词：农村；公共产品；供给

一、文献综述

我国在“十四五”规划中，关于坚持农业农村优先发展全面推进乡村振兴的建设的目标任务中，对农村公共产品供给提出了更高的要求。在乡村振兴这条道路上，将农村建设摆在社会主义现代化建设中的关键地位。

（一）国外研究综述

公共产品的思想最早是由大卫·休谟提出， 他认为虽然每个人都想方设法将物品(公共产品)的成本施加于其他人，但是两个人可以通过协商解决草地的排水问题，而多人(对于公共产品)却无法达成这协议。政治社会可以通过政府雇员来克服这一困难，虽然政府也是由一群具有弱点的人组成的，但在它的统治下却能在某种程度上克服了这些人类共有的弱点[1]。

一般公认的对公共产品这一词进行严格定义的是美国经济学家保罗·萨缪尔森（1954）提出的“公共产品是指这样一种产品，每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。即对于任何一个消费者来讲，他个人消费的公共产品总量就等于该公共产品的总量，即公共产品在人们之间是不可分的[2]。”

（二）国内研究综述

黄丽华（2008）运用多种分析工具对中国农村的公共产品各时期的供给特征、供给成果、存在问题弊端等方面进行考察，并对农村公共产品的供给主体、筹资机制等几大方面提出针对性较强的对策建议[3]。

王晔（2015）对各级政府对于农村公共产品的投入及目前发展状况问题进行分析，得出我国农村公共产品的供给水平低、事权分化不规范不明确、代办事物多、资金不到位等一系列问题，针对以上问题给出了推进财政分权体制法治化建设、构建财权事权相匹配的财政分权体制完善转移支付制度等优化各级财政对农村公共产品有效供给的思路建议[4]。

汪旭（2015）从市场供给、政府供给、公益捐赠等方面，阐述了供给积极性严重不足、供给过程中存资金浪费或使用效率低下、组织管理水平不高、村民参与供给积极性不足等问题。针对这些问题提出要积极调动村民积极性，建立健全供给的监督激励机制，让村民了解参与公共产品的供给、增强村民的经济实力、完善村民自治制度等对策建议[5]。

二、农村公共产品的界定

（一）农村公共产品的含义

农村公共产品是指农村地区农业、农村和农民生产与生活所需要的具有一定非排他性和消费的非竞争性的产品或服务，如义务教育、道路、科技服务等。农村公共产品根据各个地方的需求和社会发展水平等因素来调整对各个地方进行的供给总量。它既包括来自国家提供的全国性公共产品，也包括来自地方政府和社会公共组织提供的地方性公共产品。这些公共产品的供给不仅能够提高农村社会的生产力、加快农村经济的增长、改善农民的物质生活水平，也对我国美丽乡村的建设意义重大。

（二）农村公共产品的特征

1.非竞争性

农村公共产品的非竞争性是指政府对该地提供的部分产品任何人去使用他都不会影响其他人对这部分公共产品的使用权益，也不会影响社会的整体利益。

2.非排他性

农村公共产品的非排他性是指在技术上没有办法把拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外，或者说，任何人都不能用拒绝付款的办法，将其不喜欢的公共产品排除在其享用品范围之外。例如无线广播，国家向太空发射卫星使地面都可以接收信号，它使农村居民都可以利用卫星传出的信号进行基本的日常娱乐活动，要让一部分人群享受不到卫星信号是不可能的。

3.不可分割性

农村公共产品的不可分割性是指公共产品是面向整个社会群体共同提供的，具备整体利益的特点，带来的效益是为整个群体所共享的，不能将这些权益单独分属于某一部分人或某一类人所独自占有。

（三）农村公共产品的分类

1.根据公共产品性质划分

可以将农村公共产品分为纯公共产品和准公共产品。

纯公共产品如农村社会治安、农村义务教育、农村政策制度等。

准公共产品是介于纯公共产品和私人物品之间的一种公共产品，是具有排他性竞争性和非排他性非竞争性之间的公共产品，包括农村义务教育、农村政策制度、农村水利建设、农村医疗建设、农村电信等等公共产品。

2.根据公共产品供给范围划分

可以划分为全国性农村公共产品、地方性农村公共产品。

3.根据公共产品的实际功能划分

可以划分为利于农村社会稳定的公共产品、提高农民生活质量的公共产品、提高农村居民科技文化素质的公共产品、保障农村居民福利的公共产品等。

4.根据公共产品所需要的资金密集程度划分

可以划分为资本密集型公共产品和劳动密集型公共产品。

三、我国农村公共产品供给模式的历史变迁及特征

（一）农村公共产品在人民公社制度下的供给模式

1950年，新中国成立初期，我国通过土地改革消灭了封建剥削制度，实现了“耕者有其田”，确立了农民对土地的私有财产权。在1953年中共中央又发布了关于农村农业互助合作等多项决议，此时农业初级合作化组织初步成立且规模迅速扩大。到了1958年，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，截至到该年底全国的农户基本上都加入了人民公社。人民公社的典型特点是“一大二公”。这时期的人民公社主要特征是农户们上交一切财产给公社，多者不退，少者不补，统一核算，统一分配使得农村社会组织的作用被削弱，排斥来自市场的供给，而合作社的供给产品与农民的实际需求不相适应，农民也没有话语权和决策权，农民的需求得不到满足，极大的限制了农村社会组织的发展与前进。

（二）农村公共产品在家庭联产承包责任制下的供给模式

1978年家庭联产承包责任制改革，将土地的产权细分为经营权和所有权。经营权是将土地分田到户，将自主经营权还给农民，拥有自主支配自己劳动成果的权力，极大的激发了农民的生产积极性和投资农业的热情，解放了长期以来农民需求与实际供给不符这一现实问题。同时也调动了市场供给，集体经济组织负责分配、监督，对公共设施进行统一的调度使用，这样使得长期以来高度集中管理的经营方式得到纠正,农村的供给也变得多元化起来，私人的民间企业也逐步发展形成规模并逐步壮大，民营企业在政府和村民之间发挥着不可忽视的作用，成为两者之间相互交流的重要纽带，并在一定程度上有效的缓解了政府因投入不足而造成的公共产品供给短缺的问题，农村社会组织的发展态势也逐步回暖。

（三）农村公共产品在税费改革后的供给模式

在家庭联产承包责任制时期，虽然极大的调动了农民的生产积极性，粮食的产量也得到了迅速的增加，农民的收入也变得十分的可观，极大的改善了农民的生产生活条件。但在不久之后，农村开始了胡乱收费的不良现象，使得农民的负担又再一次加重。在之前的两个时期，农村的公共产品供给的主要来源是以筹资为主，公共产品的供给压力较大，因此从2000年开始实行的农村税改主要是将向农民收取的农业税规范化，限制地方政府向农村居民集资来分担公共产品的成本，农民不再承担其他的税费，从而达到减轻农民负担的目的。这一时期公共产品的供给主体仍然是以政府为主导，地方政府仍然是供给的主要负责人。私人供给公共产品、自愿捐赠公共产品的形式开始逐步显现出并逐步走向专业化道路，农村社会组织的规模不断发展壮大，我国农村税费的改革取得了阶段性成果。

（四）农村公共产品在党的十八大之后的供给模式

以习近平同志为核心的党中央始终把解决好“三农问题”作为全党工作的重中之重，围绕农业升级、农村进步、农民发展、农村改革及乡村振兴、建设美丽乡村、精准扶贫等提出了一系列的新部署和新要求，加速了农村公共产品多元主体协同供给态势。村集体、农村承包户、经营主体各自的权益因“三权分置”的改革得到了很好的维护，这也极大的促进了参与者对农村公共产品供给的意愿。伴随着政府扶持政策的整合，商品要素市场的健全，市场、农户的内在活力激活，政府供给与非政府供给之间的藩篱被打破。

四、我国农村公共产品供给模式

（一）政府供给模式

政府供给模式是在农村公共产品供给过程中长期采用的一种方式。在国家大力发展工业的时期，农村向工业企业提供了诸多原材料、供能资源等。现下我国工业高速发展，规模也越来越壮大，早已具备了自我发展和自我积累的能力，城市中的工业进入到农村，工业反哺农业。在国家助力乡村振兴的当下，政府更应加大对农村产业、农村公共产品、农村改革服务的供给力度，由政府出资管理，缩小城乡差异，促进城乡一体化发展。由政府出资进行公共产品供给的，包括农村的道路建设、农田的灌溉水利建设、农村的医疗服务建设等。

（二）民营企业供给模式

民营企业是由民间资本提供的公共产品供给模式，这种供给方式能够极大的缓解政府的财政负担的问题，且民间提供的公共产品种类多，能够拓宽消费者的可选择范围。但民营提供的公共产品具有一定的竞争性，经营者需要一定的收入来维持其经营，具有明显的外部性和风险性。比如农业保险、农业技术教育学校、娱乐中心等。

（三）私人供给模式

随着我国经济的高速发展，一些经济发达地区的部分公共产品的供给已经由私人来提供。对这种供给方式，政府应积极鼓励私人向农村提供公共产品服务，同时也要保护好供给者的利益，对提供的公共产品进行合理的定价，提高供者的积极性，在做到公平的同时提高效率。

（四）协作发展模式

协作发展模式是指非正式政府组织和协会团体等合作向农村提供公共产品的模式。实践证明，社会上的组织或者协会在农村公共服务产品的供给中发挥了重要作用。在20世纪80年代兴起的“希望工程”在农村公共教育产品供给就是典范之一。这类模式能够弥补市场失灵和政府监管失位的作用，为农村公共产品的提供带来更多的资金和供给渠道，形成政府、社会、企业、私人共同参与的农村公共服务产品供给的合力。

五、我国农村公共产品供给存在的问题

（一）农村公共产品的供给总量不足

农村公共产品的有效供给是农村社会持续健康发展的基础条件，也是农民追求幸福美好生活的重要保障。虽然党中央将农民发展、农业升级、农村建设等问题放在重要位置，农业在国民经济中的地位也得到提高。但与城市相比，农村公共产品的供给仍然处于短缺境况，如农村的义务教育事业仍然滞后，许多年轻教师不愿奔赴偏远山区教授学生，对教师的福利保障待遇仍然较低，教育环境仍然比较落后，破旧的书桌、昏暗的灯光等都阻碍着农村义务教育发展的脚步。

（二）农村公共产品的供给效率低下

公共产品的供给必须遵循效率与公平兼顾的原则，而国内的实际情况则是农村的改革产品服务水平低、供给短缺、种类较少，农村大部分地区都存在着基础设施建设不完善且公共产品也经常出现供给数量、质量等方面不一致的问题。由于我国的分配制度不够完善、财政资金短缺造成农村公共产品供给不足、公共资金的使用混乱，使得农村公共产品的供给效率低下。

（三）农村公共产品的供需脱节、缺乏前瞻性

农村公共产品的供给要满足农村经济和农村社会的发展，要根据现代化农业的发展、美丽乡村建设和农村居民的日常生活需要来进行调整。而现在社会不能满足农业发展、供给与实际需求不符、公共产品供给短缺等情况时有发生，基本上都是自上而下的“供给主导型”决策机制，不同地区的公共产品需求也不尽相同。政府部门身为起着主导作用的供给者时常会在决策过程中出现“重短期而轻长期”“重有形而轻无形”的情况，农民作为接受者被排除在供给决策之外，造成为了政绩而使得公共产品的供给与农民的实际需求不符的情况，需要的供不上，无需的供应过剩。

（四）城乡之间的公共产品供给不均衡

由于我国的经济体制存在着城乡二元化的状态，导致在公共物品和服务的供应上也出现了城乡分割的“二元”供给体制。我国城市中的公共物品主要由国家财政进行提供，但在农村社会中，许多公共物品大部分都是依靠农民自己解决。且由于我国经济发展的不均衡，中东西部地区的经济发展水平存在着非常大的差异，某些经济较为发达地区的农村提出需要更高层次的公共产品和服务时，西部的一些欠发达地区的农村对于最基本的公共产品和服务都未能得到满足。

六、创新农村公共产品供给完善的对策和建议

（一）鼓励市场对公共产品供给进行投资

在产权明晰的情况下，按照“谁投资，谁受益”的原则，积极的引入企业和私人对农村公共产品和服务进行供给。可以通过引进企业、个人直接投资，或者以政府补贴或实行优惠政策的方式对私人供给的农村公共产品和服务进行引进。如引入农村职业技术教育、农村客运中心等。政府作为牵头人，加大对市场机制的引入，有助于减小政府的资金紧张状况，拓宽资金的来源和渠道，在另一方面也能够保证在供给的公共产品和服务的质量的同时能够更好的约束其成本，能更加贴近居民的现实需求，弥补来自政府提供的公共物品的弊端。

（二）提高公共服务的能力

首先要增强政府部门的公共服务意识，树立以民生为导向的观念，根据实际情况为群众居民提供服务。其次，政府部门人员的基层干部必须要按照全面依法治国的观念，运用法治思维和方式结局矛盾和问题。最后要提高群众的监督能力，对基层领导干部的行为进行监督，坚决对不作为胡作为的失职人员追究责任。

（三）用科学的决策来提高供需匹配度

政府在为农村居民提供公共产品和服务时，需要站在人民群众的角度看问题，要考虑到群众的真实需求和政府的财政收入的现实情况，从实际出发，才能够做出科学合理的供给决策，实现对公共产品和服务的优化配置。决策的制定主体依然以政府部门为中心，就很难听取到农民真正的所思所想，浪费国家的公共资源和资金。国家和政府应加快建设农村基层民主体系，建立健全民主化机制，提高政府的公信力，深入了解基层民主的心声，给予群众更多的参与权和决策权，同时也可以采取激励机制，激发群众自发的参与的供给决策的过程中来。

（四）建立城乡一体化的公共产品

城市实行的是以政府为主导的公共产品供给，而农村的公共产品大多依靠农村居民自身提供。为加快农村经济和社会的发展，要从根本上改变这种非均衡的城乡供给模式，对落后地区农村政策上适度倾斜，一是要改善资金的供给，按照实际情况，根据东西部地区经济发展的差异和居民的实际诉求，将政府的资金合理分配，避免出现资金分配不均的情况；二是要增加政府财政资金对农业基础设施建设的投资，保障居民的基本生活的同时增加其对娱乐、出行、社会保障等方面的建设，要着重关注农村的教育问题，不仅要改善教育环境，也要提高师资力量，让偏远农村的孩子也能接受的好的高质量的教育，建设一个有利于生存、生产和发展的社会生活共同体。

结语：

公共产品的供给不仅能够提高农村社会的生产力、加快农村经济的增长、改善农民的物质生活水平，同时也关乎着我国新农村建设的成败，对我国美丽乡村的建设意义重大。

参考文献：

[1] David Hume.《人性论》[M].关文运.商务印书馆，2013年12月19日.

[2] Paul A. Samuelson,1954. Reivew of Economic and Statics[J].The Pure Theory of Publi Expenditure.

[3] 黄丽华. 中国农村公共产品供给制度变迁与制度创新[D].吉林：吉林大学，2008.

[4] 王晔.财政分权视角下农村公共产品有效供给研究[D].中国农业大学，2015.

[5] 汪旭.中国农户参与农村公共产品供给动力研究[D].东北师范大学,2015.