政府和社会资本合作新机制下政府投资项目投融资要点分析

政府和社会资本合作新机制下政府投资项目投融资要点分析

  钱圣

武汉市政工程设计研究院有限责任公司 湖北武汉 430023

摘要：在政府和社会资本合作（PPP）新机制下，政府投资项目的投融资机制发生了重大变革。本文分析了此模式下政府的角色和责任，强调在项目初期阶段，政府应引导并设定社会效益目标。同时，探讨了项目执行过程中，通过合理的回报和风险分担机制，吸引并稳定社会资本的参与。从投融资角度分析了如何在PPP项目中建立公平、透明的盈利分配和风险承担机制，确保双方权益均衡。还对PPP模式下政府投资项目的风险防控进行了探讨，提出加强风险识别分析和完善防控制度的重要性。基于这一模式的发展，为政府结合社会资本推进投资项目提供了新的思路，对优化我国政府投资项目的投融资体制具有重要参考价值。

关键词：政府和社会资本合作（PPP）；投融资机制；风险防控

引言

政府与社会资本合作已成为解决公共事业投资不足的重要策略。近年来，PPP模式日趋成熟，为政府投资项目的投融资开辟新道路。然而，这种新机制并非一劳永逸，其运作效率、公平性及风险管理等问题仍面临诸多挑战。随着国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）和国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第 17 号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的出台，政府和社会资本合作出现新机制运行。本文探索在此新机制下政府如何职责定位和运作，如何在PPP项目中建立公平、透明的盈利分配与风险承担机制，并对该模式下政府投资项目的风险防控进行研究，为优化我国政府投资项目的投融资体制提供参考。

1、政府和社会资本合作（PPP）模式下政府的角色和责任

政府在合作中扮演着制定规则、提供公共产品和服务、保障公共利益的角色。作为政府，应积极承担社会责任，维护公共利益，确保社会资本的合理利润同时不损害公众利益。在PPP项目中，政府应当充分认识到自身的角色定位，平衡市场与社会需求，促进资源有效配置，引导社会资本投入公共事业领域，实现政府治理现代化的目标。政府在PPP合作模式下的角色定位不仅影响着项目的可持续发展，也直接关系到社会资本的积极性和项目的成功实施。政府在合作中应承担主动引导和设定项目的社会效益目标的责任。政府应该充分了解社会资本的参与意愿，引导社会资本积极参与项目设计与规划。政府需确保项目的社会效益目标与公共利益相一致，并在制定合明确约定，以引导社会资本充分考虑项目的长期社会效益。

2、PPP新机制下的投融资机制

2.1 公平透明的盈利分配和风险承担机制的建立

在PPP新机制合作模式下，建立公平透明的盈利分配和风险承担机制至关重要。应当明晰盈利分配原则，确保政府和社会资本公平分享项目收益。建立风险分担机制，明确各方在不同阶段的责任和义务，确保风险有效分散和承担。建立有效的监督评估机制，确保盈利分配和风险承担的公平性和合理性，保障合作的长期稳定性。在制定这些机制时，应充分考虑市场因素、合作双方的利益诉求以及风险与回报的平衡关系，最终实现投融资机制的公正性和稳定性。

2.2 吸引并稳定社会资本的政策设定和激励机制

在PPP新机制合作模式下，吸引并稳定社会资本至关重要。政府应落实使用者付费的实质，明确收费渠道和方式，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，确保社会资本在参与投资后，通过使用者付费能真正收回投资，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，并获取一定的回报，以增强社会资本的投资信心，提高资本吸引力。政府还可通过税收优惠、市场准入等多途径提供激励政策，减少投资风险，提高回报。通过多方面政策设定和激励机制，确保社会资本持续参与，实现项目的稳定和发展。

3、PPP新机制下政府投资项目的风险防控

3.1 项目风险识别和分析

在PPP新机制合作模式下政府投资项目的风险防控中，项目风险识别和分析至关重要。项目管理方应对项目涉及的各个环节进行全面梳理，识别潜在风险点。需要针对每个潜在风险点进行深入的分析，包括可能带来的影响程度、发生可能性以及应对措施等。在进行分析时，需要考虑到PPP合作模式下的特殊性，如政府与社会资本间的利益博弈、信息不对称等因素。基于综合的风险识别和分析结果，项目管理方应制定相应的风险应对策略和控制措施，以最大程度地降低项目实施过程中可能出现的风险，确保项目的顺利推进。

3.2 完善风险防控制度的建立与实施

在PPP新机制合作模式下，完善风险防控制度是确保项目可持续推进的关键。应当建立起完善的风险管理体系，包括明确风险识别的流程和要点，建立风险分类和评估标准，并制定相应的风险应对措施。需要加强信息披露和沟通机制，保证各方能够及时了解项目风险状况，并及时调整风险防控策略。另外，应制定后期运营阶段的风险管理规定，明确相关责任主体和应对措施，确保项目在后期能够有效运营并实现长期稳定的收益。要建立健全的风险防控监督和评估机制，包括建立第三方专业评估机构对风险防控措施进行定期评估，弥补监督的不足，确保风险防控措施的有效性和合理性。

4、 PPP新机制下政府与社会资本的合作模式探索

按国办函〔2023〕115号 中的PPP新机制，政府与社会资本的合作方式已然是特定的特许经营模式，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目等。这些项目大都是有收益的，且通过使用者付费是可以真正把收费做实，而不会增加政府的债务。同时，针对合作的领域进行了具体约定，给出了具体合作项目清单，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%;少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。这些具体的合作约定，是政府通过竞争性方式选择社会资本进行特许经营，实现政府权责分离，促进社会资本的参与，在实际项目中可以根据具体情况灵活选择，以最大程度发挥双方优势，共同推动项目的顺利进行。

结束语

本次研究从政府和社会资本的合作新机制出发，探究投融资机制。通过阐述政府的角色定位和责任、后期通过合理回报和风险分担机制稳定社会资本、以及合作模式的探索，为PPP新机制下的合作提供理论支撑。同时，文章分析了公平、透明的盈利分配和风险承担机制，探讨项目风险防控的重要性。基于此，研究了PPP新机制下政府和社会资本合作模式探索，并简要分析了其对优化投融资体制的启示。然而，仍有一些局限性需要进一步研究和实践，如如何真正落实使用者付费问题，这不仅对于我国政府投资项目的投融资体制优化具有参考价值，也为未来研究提供了新方向。

参考文献

[1]邹薇薇,张东军.政府与社会资本合作模式（PPP模式）发展现状及优化对策研究[J].中国集体经济,2023,(20):21-23.

[2]李曦.政府和社会资本合作（PPP）模式的政策演进、项目实践与发展建议[J].福建建材,2023,(04):100-102+119.

[3]张启明.政府和社会资本合作模式PPP值优化研究[D].北京交通大学,2022.