国土空间规划背景下的城市更新研究——以吉林省城市更新为例

国土空间规划背景下的城市更新研究

——以吉林省城市更新为例

钱留平

江苏匠工营国规划设计有限公司 江苏 南京 210000

城市是人类文明的摇篮，也是经济社会发展的发动机。改革开放以来，中国的城市化率从1978年的17.9%到2023年末的66.16%，将近6亿多的人口从农村转移到城市。城市化率的高速增长带来了中国社会经济的现代化发展，按纳瑟姆的城镇化曲线规律[1]，当城市化水平提高到超过70%之后，就会出现第二个拐点，代表经济发展势头将趋于平缓的成熟阶段，国家也会基本实现了现代化。表面看我国的城镇化还有一定空间，然而数据显示，截至2023年底，我国60岁及以上老年人达到2.96亿，占总人口的21.1%。特殊的人口结构、城乡户籍制度和低生育社会的提前到来，意味着我国的城镇化的发展也将提前到达拐点，因此高质量发展是当前建设现代化社会主义强国的关键。我国的城市的发展，将由过去的增量扩展为主逐步转变为存量更新。随着国土空间规划的全面实施，城市更新将成为今后较长时间内城市存量发展的关键。

一、发展背景

吉林省位于东北亚经济圈、图们江经济圈、东北经济区等多重经济圈交汇格局，是“一带一路”国家重大战略向北开放的重要窗口。2020年7月，习近平总书记专程到吉林省视察指导工作，要求坚持新发展理念，深入实施东北振兴战略，在走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的发展新路上实现新突破，在加快推动新时代吉林全面振兴、全方位振兴的征程上展现新作为。吉林省推进城市更新建设，助力激活消费活力，充分释放发展潜力，打造新兴经济增长极，培育发展新动能，促进全省经济社会健康发展。但城市更新面临着持续执行难、利益牵涉广、项目周期长、资金不确定、专业要求严等难点与挑战。需要坚持系统思维、分类实施，走出一条适合省情发展的发展道路。

二、案例借鉴

（1）深圳：先行先试，建立“城市更新单元”管理制度

深圳自2009年在国内政策层面首提“城市更新”概念以来，实现了多种规范高效的运行模式转变。其实践主要有以下三大亮点：一是建章立制，率先构建相对完整的立法政策体系，先后颁布《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》等，形成从法规、管理、操作指引和技术标准四大层次形成政策体系。二是利益共享，提高城市公共服务水平，推动保障公共配套设施及市政基础设施的落地。三是规划统筹，建立城市更新单元制度，突破以单一宗地改造的惯常做法，按照成片连片改造建立城市更新单元管理制度。

（2）广州：改革引领，推行城市更新“微改造”模式[2]

广州以“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造为抓手，推动城市存量空间的盘活再利用。具体做法有：一是形成“1+3+N”的政策指引体系，全面实施《广州城市更新办法》，以旧村庄、旧厂房、旧城镇《更新实施办法》为三份配套文件，结合其他N项规范性文件，共同构建完善的政策与规划体系。二是有机修补，推行城市更新“微改造”模式，通过市政改造、巷道翻新、立面整饰、景观提升等多种微改造模式，循序渐进推动城市更新。三是创新机制，成立“城市更新局”统筹工作。

（3）南京：城市双修，开展创新名城“硅巷”建设行动[3]

南京的城市更新实践经历了从“拆改留”到“留改拆”的转变，注重历史文化保护传承与当代城市发展互促并进。其实践主要有以下三大亮点：一是存量激活，实施创新名城“硅巷”建设计划，利用中心城区的存量空间，改造老厂区、棚户区，释放老写字楼，嵌入式地在大街小巷容纳创新创业者，打造无边界的科技双创区。二是示范打造，实施“小规模、渐进式”城市修补。开展老旧小区微更新改造、道路整治、背街小巷等工作，有序推动居住类地段城市更新。三是智慧引领，推进韧性城市建设，强化底线思维和忧患意识对突发事件快速预警、精准处置，引领智慧、韧性和绿色城市发展新形态。

三、问题研判

城市更新的核心在转变经济发展方式，优化空间资源配置，提升要素流通效率，通过系统梳理吉林全省的城市发展现状，综合当前实施过程中面临的困境，发现吉林省在城市更新层面存下如下几个核心问题：

（1）城市人口流失严重，新型城镇化建设进程迟缓。第七次全国人口普查公报数据显示常住人口为2407.3万人，近十年来人口流出效应明显，城镇化进程逐步放缓。

（2）设施空间分布不均，城市宜居功能有待完善。全省基础设施和公共服务设施建设仍然滞后，人均拥有水平降低，城乡差别和地域差距逐步拉大。

（3）环境风貌亟需建构，品质化公园绿地有待升级。全省各地的绿地系统建设逐步提升，但是围绕以人民群众幸福需求的的休闲景观空间偏少，人均占据占有率不高。

（4）城市文脉传承较弱，特色化历史风貌有待彰显。全省历史名城保护较好，但是偏建设、轻运营现象较为明显，更多的优秀建筑文化没有实现活化利用。

四、重点举措

在省域国土空间规划的框架下，规划提出全省城市更新以大视野、大格局、大手笔擘画“美丽吉林”大蓝图，注重高质量与高标准结合、本土化与国际化的结合、现代化与品质化结合，以“林韵、水韵、山韵、雪韵、城韵”塑造“五韵吉林”品牌，将吉林省建设成以环境彰显“美”、生态涵养“美”、文化润泽“美”、科技赋能“美”、治理保障“美”的美丽中国“吉林”样板。

（1）统筹推进、分类实施、强化机制。

吉林省域范围内有8个地级市、1个自治州，辖21个区、20个县级市、16个县、3个自治县、765个乡（镇）和241个街道。深入推进城市更新是吉林省高质量发展的必由之路，也是提升全省人民幸福感、获得感的重要途经。规划围绕“美丽吉林”总体愿景，聚焦“宜居城市”“绿色城市”“人文城市”“智慧城市”“韧性城市”五大目标，聚力打造健康活力品质共享的宜居之城、自然生态景城共生的绿色之城、历史文化古今共荣的人文之城、数字引领创新共建的智慧之城、集约高效安全共治的韧性之城，高水平建成人人能感知、人人皆认同、人人可就业、人人得安居、人人都健康的幸福家园。

（2）高效衔接，核心引领，协同共振。

发推进国土空间规划“精准保护、精准开发、精准治理”策略，构筑科学合理的城镇化格局、农业发展格局和生态安全格局。构建“一圈三区四轴”的城镇化格局，强化大城市对中小城市辐射带动作用，有序疏解特大城市非核心功能，推进以县城为重要载体的城镇化建设，提高县城综合承载能力，推动城乡融合发展。在区域一体化上，建设高品质综合型强承载力县城，培育以产业为内核的美丽特色小城镇，统筹各市在设施配套、城乡布局等方面深度对接、协调联动，加快在产业发展、城市运营、公共服务、生态保护、体制机制等方面实现融合发展。

（3）系统集成、人文关怀、运营导向

充分考虑产业集聚、文化传承、人口发展、社会公平等问题。坚持系统集成思维、人文主义关怀和市场运营导向放在首位，在不同层级、不同机制下的城市更新项目中深入实践和应用。在重点更新片区内，通过推进“烟火气”老旧小区“有机织补”，实施“工业遗址复兴”城市更新计划，建设无边界美丽活力“硅巷”等措施，引培新兴产业和富民产业，增加新的就业岗位和需求，强化载体运营，让更多的吉林人回归本土创业就业，同时吸引省外人士就业、生产创造。

五、总结

我国的城镇化进程还没有结束，现代产业体系还不完善，无论是增量扩展和存量更新都还有很大的发展空间。围绕中国式现代化的新要求，国空空间规划体系下的城市存量要探索新的发展方向，逐步推动城市更新成为城市高质量发展的途径，让空间的高效利用成为促进经济发展的引擎，探索因地制宜的创新模式，推动城市向内涵式、集约式、精明增长转型。

参考文献：

[1]陈明星,叶超,周义.城市化速度曲线及其政策启示——对诺瑟姆曲线的讨论与发展[J].地理研究,2011,30(08):1499-1507.

[[2]]宋燕敏.走向治理型城市更新——制度变迁视角下城市更新的地方实践与启示[J].城市建筑,2023,20(03):52-57.DOI:10.19892/j.cnki.csjz.2023.03.12.

[[3]]韩雨晨,韩冬青,宋亚程.南京小西湖街区微更新中结构改造的“构件——体系”方法[J].建筑师,2024,(02):80-88.