林地管理边界与国土变更调查数据融合差异研究与分析

林地管理边界与国土变更调查数据融合差异研究与分析

陈茜

身份证号码：513223198212123024 

摘要：本文通过对四川省绵阳市安州区林地管理边界与国土变更调查数据融合进行研究，分析国土变更成果与森林资源管理“一张图”中的林地管理边界存在的差异及其产生原因，为各级自然资源和林业主管部门理顺土地管理思路、从而减少各类图班的差异、逐步举证纠正相应错误，为最终实现各行业共用“一张图”、持续更新维持其现势性、信息和资源各行业共享共建提供思路。

关键词：土地变更调查；森林资源管理一张图；林地管理边界；对接融合；差异；

    为充分发挥第三次全国国土调查数据在国土空间管理中的“统一底版”作用，厘清林地、草地、湿地与其他土地的范围界线，国家自然资源部和国家林草局自国土“三调”数据发布后，于2023年四川省自然资源厅 四川省林业和草原局为贯彻落实《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》(自然资发〔2023]53号)要求，统筹做好我省耕地和林地保护工作，科学合理明确林地管理边界，落实国土空间统一用途管制，进一步部署了以“三调”成果为基础确定林地管理初始边界工作。由于土地调查和林业调查的技术标准、调查方法、形成机制不一致，林地管理边界与土地变更调查成果融合对接过程中出现了较大的差异。本文以四川省绵阳市安州区为例，分析对接融合时差异，并结合实际林地管理工作提出建议。

    1研究区概况

    安州区位于四川盆地西北边缘龙门山脉中段与成都平原接壤地带，东邻江油市，东南靠涪城区，南抵罗江县，西交界绵竹市，西北同茂县相连，北与北川县接壤,属绵阳市管辖，辖9镇1乡，幅员面积1181.14平方公里。森林植被类型丰富，主要植被类型有：亚热带常绿阔叶林、亚热带常绿、亚热带落叶阔叶林、亚热带常绿针叶林、亚热带针阔混交林、落叶混交林、亚热带竹林、山地常绿阔叶和落叶阔叶灌丛。

    2林地的概念及各自执行的技术标准

    《中华人民共和国森林法》明确规定: 林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。

    2.1土地变更调查中林地范围及分类

    自然资源部发布关于印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，林地作为一级地类：指生长乔木、竹类、灌木的土地。包括自然生长干果等林木的土地。不包括生长林木的湿地，城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林用地。

    2.2森林资源管理“一张图”林地范围及分类

    在LY/T1812-2021《林地分类标准》中林地划分为：乔木林、竹林、疏林地、灌木林地、未成林地、迹地、苗圃地等七个一级地类，其中灌木林地、未成林造林地各分为两个二级地类，迹地分为三个二级地类。

    可见林业部门和自然资源部门对于林地的认定方法上的差异。在土地变更调查中，林地只考虑了植被覆盖类型，即只要生长有乔木、竹类、灌木的土地都可以调查为林地，所见即所得准确反映土地利用现状状；而林业部门的林地定义注重林地的权属性质和林地经营的特点。这也是导致森林资源一张图中的林地管理范围与土地变更调查中的林地范围存在差异的主要原因。

    3绵阳市安州区土地变更调查与森林资源管理“一张图”中林地管理边界融合的地类差异情况

    3.1土地变更调查为林地，林地“一张图”为非林地区域

    3.1.1农业结构调整或耕地自然撂荒成林

     一是农业结构调整，农户栽植为经济效益更好的经济林木或是无需日常管护的乔木；二是农村大量劳动力外出务工，耕地撂荒闲置，由于安州区属于中亚热带湿润季风气候区，全年气候温和，雨量充沛，日照较足，撂荒地自然成林。安州区核对了2016年农业农村局土地承包确权矢量数据发现，依法确权办证的承包耕地，现状为林地的图斑有174320个，面积约2040.35hm²。

    3.1.2“四旁”林地调查差异

    “四旁”林地是指位于房前屋后（宅旁）、村旁、路旁、水旁因地制宜自主栽植或自然生长的零星竹木、林木，以及农区的农田林网。在森林资源管理“一张图”中标注为非林地上的乔木林地或竹林地，而不纳入林地管理，但是土地变更调查依据现状全部采集为林地。

    3.1.3 由于调查上图标准不一致产生的差异

    根据现行的森林资源调查技术标准，森林资源管理“一张图”数据调查只将连续面积大于0.067hm²的林地纳入调查范围，采集上图，但是土地变更调查最采集上图图斑面积为大于等于400 m2，因此存在一部分面积介于0.04hm²—0.067hm²之间的图斑，土地变更调查时作为林地上图，而在森林资源管理“一张图”中并未作为林地上图。

    3.2土地变更调查为非林地，林地

“一张图”为林地区域

    以安州区为例土地变更调查为非林地但林地“一张图”为林地的小班共小班45718个，面积5304.47hm²。根据国土、林业对林地定义及分类的不同进行了分析，发现产生这种差异主要有以下原因。

    3.2.1林地范围和分类标准不一致

    一是“疏林地”。2021年国家林业和草原局发布的林地分类（LY/T1812--2021）中，是林地行业调查分类中的一个一级地类，指郁闭度在0.10～0.19之间的乔木林地。而土地变更调查调查分类中没有“疏林地”地类，部分“疏林地”体现在土地变更调查的“其他林地”中，但更多体现在“其他草地、裸土地”等地类中。二是森林资源管理“一张图”数据库中对于办理了建设项目临时使用林地的地块，并未调出林地管理范围。擅自毁林开垦或擅自占用的违法地块和因自然灾害丧失林业生产条件的林地地块大多调查为“未成林造林地”，而在土地变更调查中，这些地块都是依据现状划分为非林地。三是“迹地”特别是其中的采伐迹地，林地上林木采伐后，更新造林当年郁闭度通常≤0.2，土地变更调查时为草地或裸土地等非林地地类。四是直接为林业生产服务的“辅助生产林地”，在土地变更调查调查为“农村宅基地、特殊用地、设施农用地等”。

    3.2.2对于灌木林地标准不一致

土地变更调查灌木林地含义为灌木覆盖度≥40%的林地，林地“一张图”采取的森林资源调查技术规定上灌木林地覆盖度达到30%即可，灌木林地覆盖范围更广。

     3.2.3关于经济林的归类不一致

在林地“一张图”中以采集果、叶、根、茎、汁的多年生木本经济林树种在土地变更调查中归为了园地，如：柑橘、梨、桃、枣等果树类。

    4对林地不一致情况的主要处理建议

对接林地管理边界和土地变更调查数据，对于地类认定一致的图斑，以土地变更调查边界为基准，同时继承对应区域的林业属性因子；对于地类认定不一致的图斑，建议采取影像和实地调查相结合方式补充调查确定是否纳入林地管理。一是森林资源管理“一张图”和土地变更调查都认定为林地的图斑，坚持图斑连续性原则落图，同时继承森林资源管理“一张图”林业属性因子，纳入林地管理范围。不一致图斑中属于退耕还林区域，按照退耕还林管理要求纳入林地管理。临时占有林地的图斑纳入林地管理。属于依法批复的林业生产服务设施用地图斑和林地“一张图”中林地因采伐更新后土地变更调查为非林地的图斑纳入林地管理。二是建议房前屋后的林地小班不纳入林地管理。纳入耕地后备数据库的和成片撂荒地中的田埂、道路、灌溉水渠也一并不纳入林地管理。

参考文献：

[1] 杨保平,薛婷婷.森林资源管理“一张图”与国土“三调”对接融合成果分析—以吴起县为例[J].绿色科技。2023.25:132—137

[2] 姜文龙，李炎.林草湿数据与“三调”数据融合研究[J]．安徽林业科技，2022：48（3）：15—18．

[3]自然资源部.国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南[Z].北京：自然资源部。2023