国土空间规划目标的指标体系传导研究的思考

国土空间规划目标的指标体系传导研究的思考

王秀丹

      陕西自然资源勘测规划设计院有限公司  710000

摘要：国土图空间规划是发展的蓝图，如果指标不针对问题，那么导向就只是空想，目标就难以落实。本文针对国土空间规划目标指标体系传导方面现存的问题，以淳化县国土空间规划中指标体系传导策略为例，探索了一套可复制可参考的实用性案例，以期为各地提供一定的参考。

关键词：国土空间规划、指标体系传导；案例

1 引言

2019年5月，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立“五级三类”的国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等不同类型的空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”的国土空间规划体系，而规划指标体系构建是支撑国土空间规划目标实施的路径和保障。本研究主要基于当前国土空间规划目标的指标体系传导研究的思考，以期为后续相关研究提供参考。

2 理念概述

指标体系是反映规划意图的重要技术手段，也是城市未来总的发展方向的规划实施路径和保障。当前，我国推进空间规划体制改革，建立“多规合一”的国土空间规划体系，必然需要构建支撑国土空间规划目标的规划指标体系，进而保障规划意图的实现。

3 现存问题

3.1 各类空间性规划管控指标交叉重复

主体功能区规划指标侧重区域空间开发方向，共4大类，分别是空间结构、空间利用效率、城乡区域差距、可持续发展能力。土地利用总体规划指标侧重建设用地规模管控和耕地资源保护，共3大类，分别是总量指标、增量指标和效率指标。城市总体规划指标侧重城市未来在经济、社会、文化、生态环境等功能结构上的需求，共4大类，分别是经济指标、社会人文指标、资源指标、环境指标。各类空间性规划核心管控指标交叉重复。

3.2 现行各类空间性规划指标体系相互关联又相互矛盾

主体功能区规划指标没有区分不同类型主体功能区的功能差异设计统一的指标体系，不符合主体功能区建设的实际。土地利用总体规划指标类型较单一；指标管理只注重指标值的实现，而对指标设置的科学性缺乏考量。城市总体规划指标局限在规划目标指标的构建，缺乏面向执行的实施行动方案；指标选择雷同化；信息数据多依赖可直接进行统计的传统数据，而对于一些体现发展趋势和价值导向的数据采集存在不足。现行各类空间性规划指标体系相互关联又相互矛盾。

4 基于传导的县级国土空间规划指标体系构建原则

4.1 指标设定原则

符合新时代要求。新时期国土空间规划的编制，须秉承生态优先和绿色发展理念，加快经济发展方式和土地利用方式的转型，突出乡村振兴和区域协调。

适应空间规划改革要求。在空间规划改革背景下，新时期的国土空间规划指标体系，需要对应事权转移，整合相关空间规划的内容，吸取其核心规划指标。

与规划实施管理紧密结合。国土空间规划指标体系选取的指标极具代表性，每个指标都应附着清晰的政策内涵、调控意图、实践效用和管理要求；指标的内涵和测算方法应清晰明确，能界定、可量化、易收集。

普适性与差异性相结合。普适性指标主要是指与国土空间规划核心调控意图密切相关的指标，应坚持自上而下逐级传导，各层级规划均应落实；差异性指标主要指考虑不同地域自然资源禀赋、经济社会发展差异，设置差异化的指标类型。

4.2 传导路径

 国土空间规划编制过程中，发展定位、发展目标、发展策略、规划指标体系有着天然的对应关系，三者间应形成逻辑清晰的树状结构。通过目标导向和问题导向相结合的思路，分析国土空间规划需要解决的重点问题，按照“定位-目标-战略-指标-监测”传导路径，从内容角度对规划目标进行细化，分解规划战略指标，并以此为依据确定国土空间总体规划的指标体系框架。

5 淳化县国土空间规划指标体系构建

5.1 概况

淳化县位于陕西省中部偏西、咸阳市北部地，淳化县地处三秦之腹，泾水之阳，是渭北高原南界之地。2019年启动编制县级国土空间规划，重点进行了功能定位及战略指标等重点板块的研究。

5.2 技术路线

本研究采用目标导向和问题导向相结合的思路，从国土空间规划改革的价值观出发，坚持以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展路径，重点考虑国土空间资源的节约集约利用，分析国土空间规划需要解决的重点问题，提出解决思路和策略，并以此为依据提出国土空间总体规划的指标体系框架。

5.3 规划目标指标体系传导的构建策略

对应淳化县“黄河流域重要的生态节点，以新型工业为引领，以特色旅游为品牌的宜居宜业宜游城市”的总体发展定位，按照定位-目标-战略-指标传导路径，从内容角度对规划目标进行细化，分解规划战略指标，淳化县的指标体系分解为一级规划指标，包括标生态山水、科学布局、高质量发展、高品质生活。一级规划指标体系下结合规划内容细化分解成为二级规划指标体系，二级规划指标体系下分别对应各项评估指标。

生态山水规划指标体系下分解为二级规划指标，包括生态文明发展（9项指标）和历史文化保护（1项指标），其中生态文明指标均为约束性指标，历史文化保护为预期性指标。这类指标主要为了达到生态格局安全，资源高效利用，保护历史文化，修复生态环境的目标。

科学布局规划指标体系下分解为二级规划指标，包括基底格局塑造（3项指标）和城乡空间管控（5项指标），均为约束性指标。这类指标主要为了保证生态系统的完整性，不突破生态保护红线；控制城乡建设用地规模，优化土地利用布局；新增扩张和内涵挖潜并举，强化节约集约用地，塑造基地格局和管控城乡空间。

高质量发展规划指标体系下分解为二级规划指标，包括城市效率提升（7项）和经济能力提质（3项指标），其中用水总量、水资源开发利用率为约束性指标，其他均为预期性指标。这类指标主要优化城乡空间布局，推进城乡空间融合，城乡空间布局的优化重塑，实现空间高质量发展。

高品质生活规划指标体系下分解为二级规划指标，包括宜居水平优化（8项指标）和公共配套完善（5项指标），均为预期性指标。这类指标主要为了完善公共服务配套设施，提升实施率，实现公共服务设施供需平衡，完善城市功能，提高城市承载力和宜居度，增强城市的综合竞争力和影响力。

5.4 构建规划动态监测、评估反馈体系

以全域“一张底图”基础信息系统为平台，国土空间规划指标体系为支撑，构建系统性、科学性的国土空间规划动态监测、评估与反馈体系，从而对国土空间规划实施情况进行监管，对城市发展运行情况进行监控，构建一整套可量化、可实施、可评估、可监测的指标体系。一年一体检、五年一评估。在国土空间规划实施监督阶段，制定预警规则，建立预警评价模型。通过监测评估预警系统，对国土空间规划指标现状、实施情况、趋势与分布变化进行全面监测，对国土空间规划实施情况及国土空间运行体征进行动态监测和及时预警。

6 结语

规划指标体系构建是支撑国土空间规划目标实施的路径和保障。本文基于规划案例探讨并总结县级国土空间规划目标的指标体系传导的重点，按照“定位-目标-战略-指标”传导路径进行指标分解，对国土空间规划实施情况及国土空间运行体征进行动态监测。为国土空间规划下规划指标体系构建提供一点新的思路。

参考文献：

[1]赵燕菁 城规、土规与主体功能区——国家视角的国土空间规划 澎湃研究所 2020.02.

[2]刘芸 国土空间规划目标指标体系的构建思考