湖北省湿地保护条例立法研究

湿地作为地球自然环境的重要组成部分，与海洋、森林并称为地球三大生态系统。湿地因其独特物理、生物和化学组成成分的相互作用，具有生态净化功能，被称为“地球之肾”。湖北省于长江中游地区，地处我国南北过渡地带，由于其独特的自然地理环境，境内湖泊众多，湿地资源非常丰富，素有 “千湖之省”美誉。
一、湖北湿地现状
湖北省现有各类湿地156.3 万公顷，约占全省国土总面积的8.4%，其中主要以湖泊湿地为主，主要表现在数量多，且分布集中。目前，全省共有湖泊843座，总面积29.8万公顷，在维护长江中游生态系统的生物物种多样性、稳定区域气候、蓄洪防洪方面发挥着重要作用，是湖北生态安全的重要组成部分，对于全面建设小康社会、促进经济社会可持续发展都具有重大意义。然而目前湖北天然湖泊数量已从解放初的1332座，减少为现在的843座，“千湖之省”名不副实。这其中有其自然因素，而人为破坏是更为重要的原因：第一，围湖造田。由于让步于经济发展，湿地周边地区人口压力增大，进而大规模围湖造田使天然湿地面积锐减。第二，湿地污染。工业污水、生活污水及各种化肥、农药的遗留污染湖泊水质，导致水体富营养化与生物链断层，从而使整个生态环境恶化。第三，过度开发湿地资源。在有限的湿地资源中过度捕捞、养殖，强行占用湿地生物的生存空间。
当下，湖北省还没有形成规范的《湖北省湿地保护条例》，湿地现状得不到明显改善，因此，探讨湿地保护的立法问题是迫切而必要的。
二、湿地保护法律法规现状分析
1.宪法对湿地环境的保护
《中华人民共和国宪法》第二十六条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。由于“宪法是根本法，不是法律大全，宪法规范不可能涉及国家生活的细微末节，而已确定原则为限”[1]，宪法规范具有原则性和概括性，因此虽然没有对“环境”的具体范围作出明确阐释，但湿地作为与森林、海洋并列的三大自然生态系统之一，《中华人民共和国宪法》自然将其包括在保护范围之内。由于目前并没有湿地环境保护的专门立法，宪法对湿地的保护也仅仅停留在原则和政策上，并未完全落实。所以在不忽视宪法对湿地环境保护的基础作用情况下，宪法对湿地保护的具体实践仍需继续改善。
2.国家专门法律对湿地环境的保护
目前我国并没有专门的《湿地法》，而《环境保护法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《渔业法》、《自然保护区条例》等法律法规，都涉及到对湿地的保护，但在具体的司法、执法过程中明显存在不足。首先，对湿地的概念限定不明确。现在并没有法律法规明确界定湿地的概念，不同的法律法规对湿地的有关内容分别作出不同的规定，导致对其外延的限制不一致，于是法规之间在管辖上发生冲突，由此可能出现多路管辖或无人管辖的局面。其次，由于没有专门的《湿地法》作为协调，众多湿地保护的法律法规还存在漏洞，例如，现行法规在明确鼓励宜农荒滩、荒水开发的同时，没有制定对开发土地的湿地功能的保护规定；某些法规虽然规定对受工程损害土地应采取恢复措施，但没有明确规定对受工程影响之湿地的功能恢复等。[2]所以在目前我国没有《湿地法》的现实背景下，湖北省急需制定相关的湿地保护条例。
3.地方保护条例对湿地环境的保护
目前我国已有部分地区制定地方保护条例，例如2003年8月1日实施的《黑龙江省湿地保护条例》，2004年3月20日实施的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，2006年9月1日实施的《广东省湿地保护条例》，另外还有陕西、辽宁、内蒙古、宁夏等多个地区制定地方保护条例对湿地环境进行保护，但作为 “千湖之省”的湖北却在湿地保护立法中处于相对落后的地位。
无论从湿地保护的现状，还是湿地保护的立法现状着眼，制定湖北省湿地保护条例，不仅有利于保护湿地生态系统，也有利于构建湖北和谐社会与促进经济发展。
三、湖北湿地保护条例立法构想
1.湿地保护条例的调整对象
《中华人民共和国环境保护法》并没有明确列举出“湿地”，即使是在出现“湿地”一词的《中华人民共和国自然保护区条例》中，也只是将“湿地” 与海域、海岸、岛屿、内陆水域、森林、草原和荒漠等相提并论，并没有明确湿地的概念，形成法律法规的真空漏洞。根据《国际湿地公约》，湿地是指不问其为天然或人工、长久或暂时的沼泽地、泥炭地或水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。《国际湿地公约》采用广义的湿地定义，包括狭义的湿地区域，有利于将狭义湿地及附近的水体、陆地形成一个整体，便于保护和管理。我国已在1992年加入《湿地公约》，因此应当承认该公约中对于湿地概念的定义。
2.湿地保护条例基本原则
湿地保护条例的基本原则是贯穿于湿地保护过程始终的行为规范和价值判断准则，是湿地保护基本理念的高度概括和抽象，有助于发挥湿地保护立法、司法和执法过程中的功能。
可持续发展原则。可持续发展是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。实质上，可持续发展就是“对环境无害或少害的发展”，是环境保护与经济、社会的协调发展，是人与自然和谐，平衡的稳定发展[3]。目前我国部分地方湿地保护条例确立的协调原则，只重视经济、生态之间的协调发展，“它并没有充分体现了可持续发展原则的指导思想，只关注代内公平而忽略了代际公平。”[4]

预防为主原则。由于环境污染和破坏一旦发生，处理需要耗费大量的资源，不符合科学发展的要求，而且环境污染和破坏往往具有不可逆性，对生态造成的危害不可估量。因此湿地保护，要全面规划，合理布局，制定和实施有预防性的环境管理制度，积极治理已有的环境污染和破坏。预防为主原则并不是消极地忽略治理，而是在对已有的污染和破坏进行治理的同时，防止新的污染和破坏扩撒，是对新的污染和破坏的预防。
开发、利用和保护相结合原则。对于湿地保护，要统筹兼顾，将开发、利用和保护共同进行。在过去的环境保护当中，存在两个错误的观念：一是在思维上，‘人是自然的主宰’的观念占据主导地位，在决策上，环境保护被排除于经济、社会发展之外，在行为上，开发利用与增殖保护严重脱节[5]；二是为了保护自然资源而实施消极的发展模式，导致“零增长”，甚至是“负增长”。可持续发展的核心是‘发展’，因此在强调以‘经济零增长，环境零污染’来保障公民环境权益的实现是不符合潮流，而且也是不现实的。[6]
公众参与原则。现时我国的环境保护立法指导思想上，以“末端参与”为指导，缺乏“源头参与”，现行公众参与环境保护的立法，基本上都是对环境污染和生态破坏发生之后的参与[7]，与“预防为主原则”相违背。遵循公众参与原则的实质精神，公众更多地需要参与公众监督当中，对湿地环境产生重大影响的经济活动需要相关利益公众听证。
3.湿地保护制度
湿地环境规划制度。湿地环境规划需要相关部门对一定时期的湿地开发、利用和保护的目标和措施进行规定，对湿地保护工作的作出总体部署，从时间上以及空间上作出全局规划。
湿地环境监测制度。湿地环境监测部门定期对湿地的动植物、水质、土壤进行监测、研究，密切关注湿地的状况。该制度是进行湿地保护、研究活动的基础，是制定湿地保护相关法律法规的标准，同时是实行监督的手段。
湿地环境信息公开制度。湿地环境信息的公开是公众参与的前提，是对湿地保护工作监督的基础。环保部门应定期发布湿地信息，在政府公报、报刊、广播电视媒体上公布湿地保护状况，并设立网络信息查询系统，保障信息的公开透明。
湿地环境收费制度。引入湿地环境收费制度，作为经济调节杠杆，调控人们对环境的开发利用；另外当湿地环境遭到污染和破坏时，湿地坏境收费所收到的款项发挥治理污染、赔偿损失的作用。湿地环境收费只能用于湿地坏境保护具体措施，不得用于环境保护行政主管部门的自身建设，财政、审计部门对此进行监督。
湿地环境保险制度。当重大环境事故发生后，以企业自身往往无法承担巨额的赔偿和污染治理费用，受害人的赔偿和救济得不到完全的保证，最后只能由政府买单解决，往往造成三方的利益损害。引入湿地环境保险制度，促使投保企业规范开发湿地资源，有利于分散企业经营风险，同时保险公司对投保企业进行监督。
湿地环境宣传教育制度。湿地环境宣传教育制度体现公众参与原则，对农民进行湿地知识教育，有利于广大农民约束自身行为并加强监督作用。开展“湿地大学”，设立湿地生态学、湿地环境科学等保护、利用湿地资源的大学科目，培养湿地环境保护人才，为日后湿地研究、保护奠定基础；同时对中小学、幼儿园进行湿地环境知识普及教育，从小培养湿地环境保护意识。
四、结语
湖北作为湿地资源大省，湿地资源的保护直接关系到湖北省经济与社会的全面、协调和可持续发展，《湖北省湿地保护条例》的出台，贯彻落实建设法治社会精神，将湿地保护逐步走上法律轨道。现阶段，湿地保护工作任重道远，但我们相信《湖北省湿地保护条例》的制定不仅对生态环境保护，而且对人与自然和谐社会的建设做出贡献。
Abstract: The wetland and forest and sea are called the global three big ecosystem, is honored as “the kidney of Earth”, has the unique ecology function. Hubei wetland fruitful in resources, but in recent years as a result of each kind of artificial reason, the wetland area suddenly reduces. Therefore, needs to formulate the wetland protection rule urgently, maintenance ecological equilibrium.This article makes to present Hubei's wetland legislation pondered initially that in view of the current wetland protection's legal matter, puts forward the corresponding legislative proposal.

Key word: Hubei wetland，wetland protection，legislation
【参考文献】
[1]魏定仁.宪法学.北京大学出版社,1994:17.
[2]王巍娜.龚远星.我国湿地保护立法研究.2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集,2004.
[3]蔡守秋.环境法学教程.科学出版社，2003:94.
[4]王小钢.湿地保护综合立法 涨渡湖湿地案例研究,2004.
[5]吕忠梅.环境法学.法律出版社，2004.
[6]姬振海.环境权益论.人民出版社，2009:123.
[7]姬振海.环境权益论.人民出版社，2009:95—101.

（作者单位：1.武汉纺织大学人文社科学院,2.共青团武汉纺织大学人文社科学院委员会 ）