我国慈善医院发展状况探析

[摘要]慈善医院的出现，为缓解看病难、看病贵问题起到了巨大的积极作用。目前，我国慈善医院还处于起步阶段，国家对其实行严格的准入措施，慈善医院的发展受到限制。而且慈善医院缺乏法律保障，在法律上没有明确的法律地位，也没有坚实的法律保障其自由发展。同时，我国的行政许可制度以及政府职能的运作方式也不利于慈善医院的准入，限制了慈善医院的主体资格范围，并且政府对于公立慈善医院和民办慈善医院的态度也截然不同，挫伤了民间举办慈善医院的积极性。因此，要积极引进国际慈善医疗机构，完善和改革相关法律、规章、制度，促进和保障慈善医院的自由、健康发展。
[关键词]慈善医院 准入制度 行政许可 慈善捐赠

党的十六届四中全会提出，要建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障制度。党的十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。发展慈善事业，是健全社会保障制度的重要组成部分，是新形势下树立以人为本的科学发展观、构建和谐社会的必然要求，是公民享有基本的医疗权、健康权与从国家和社会获得物质帮助的权利的生动体现。
在市场经济的大潮下，看病难、看病贵成为广大人民群众最关心的民生问题。目前，我国仍然存在很多困难群体，比如孤儿、孤寡老人、农民工、城市低保人群。他们在患疾病尤其是重大疾病时，没有钱就医。在我国经济建设取得巨大成就的情况下，富裕阶层不断壮大，人民的自由和权利不断得到提升，因此我们有能力也有条件参与国家的公共事业，自发组织社会公益组织，帮助那些需要帮助的人们。
慈善医院的出现，为缓解看病难、看病贵问题起到了巨大的积极作用。慈善医院有利于人民健康的保障、有利于弥补社会发展带来的贫富分化问题、实现社会平等，也有利于弘扬我国优良的传统美德、尊重和保障人权。慈善医院的意义是十分易见的，将会在医疗卫生事业中越来越发挥着重要的作用，但是慈善医院的发展也面临着重重困扰。我国慈善医院还处于起步阶段，国家对其实行严格的准入措施，慈善医院的发展受到限制。而且慈善医院缺乏法律保障，在法律上没有明确的法律地位，也没有坚实的法律保障其自由发展。慈善医院发展面临的不仅仅是医疗领域的问题，而是涉及到我国公民权利、行政许可制度、税收减免制度、捐赠制度以及法人制度的一个综合性问题，值得深入探讨。
一、我国慈善医院发展的概况
（一）发展历史
慈善医院在我国一直到封建社会末期才出现，并且是随着西方文明的传入而出现。慈善医院是个舶来品，鸦片战争前后，前来中国传教并从事西医活动的传教士逐渐增多，这些传教士精通西医，许多中国传统医学拯救不了的疾病被这些传教士治好。在战乱时期，或者发生疫情时，这些医院就承担起救病治人的职责。可以说，传教士建立的医院是中国慈善医院最早的形式。从鸦片战争起至新中国建立，教会医院对于我国的慈善救助事业做出了巨大的贡献。新中国成立后，政府实行全民公费医疗保障制度，我国医疗健康状况一度实现了比较公平的局面。但是，改革开放以来，市场机制导入医疗行业后，这种公平的全民的医疗保障被打破，我国医疗技术和医疗服务得到了飞速的发展，在经济发达地区已经达到甚至超越国际水准，可以说，医疗改革总体上是促进了医疗事业的发展。但是，医疗改革带来了种种并发症，比如医疗资源的分配不公、医药费用猛增、医疗纠纷不断增加、贫困人口看病难、看病贵等一系列的社会问题。国家也非常重视这些问题，出台了许多政策调整医疗保障制度，并且开始进行新的医疗体制改革。与此同时，国家也允许一些医院进行慈善医疗救助，开设慈善门诊，或建立慈善医院。2005年我国出现第一家民营慈善医院上海慈爱医院。慈善医院的建立受到广大人民群众的欢迎。尤其是在发生自然灾害或者流行性疾病的地区，慈善医院为挽救受灾群众生命健康发挥了重大的作用。
（二）发展现状
我国慈善医疗机构的发展还处于起步阶段，对慈善医疗机构的管理运作还处于探索阶段。有很多慈善医疗机构如慈善医院、慈善门诊、特困病房或病床等由于管理及资金等原因，目前还处于难以为继的窘境。比如上海慈爱医院在开业四个月便亏损十万元，其创办人几乎变卖了所有家产维持医院的发展。目前，我国慈善事业既需要政府投入，又需要不断吸引社会力量与民间资本的注入，使其获得更具加广泛的资金来源和社会力量的保障。据查，广州有慈善医院和慈善门诊6家、上海有慈善医院和门诊两家，中国总共使用慈善医院名称的医院有35家。可见，我国慈善医院的发展还处于非常初级的阶段。
二、影响慈善医院发展缓慢的原因
（一）慈善事业面临的法律不完善困局
慈善事业的发展依靠慈善机构，而慈善机构要发挥其作用，则必须具有法律上从事相关活动的资格。而我国目前没有一部法律明确规定了慈善机构的组织形式，慈善机构仍然附属于政府机关。这导致了我国慈善机构体制和管理落后，效率低下。慈善机构的登记注册要挂靠一个业务主管单位，而这些主管单位基本上是政府部门或政府授权的组织，政府依旧在慈善事业中扮演着主要角色。虽然我国于1999年颁布了《公益事业捐赠法》，但该法主要是对如何捐赠进行规范，而没有对捐赠的主体和受体进行系统的规定。

自始至今，中国慈善组织都脱离不了行政干预，其资金来源和办公经费主要依靠民政部门，而且其业务要受政府的管理。这大大限制了社会团体自主性、独立性的发挥。在权威、强大和全能政府的羽翼下，慈善组织基本“融化”在政府的角色与作用之中，只是偶尔扮演慈善组织形象，接收国内外的各类社会捐赠①。慈善组织的独立性导致我国慈善事业缺乏公信力，慈善资金腐败丑闻时有发生。我国慈善组织缺乏独立性还表现在个人慈善事业风行，比如“丽江妈妈”胡曼莉事件、阜阳“艾滋妈妈”事件等，都反映了我国慈善事业仍然不完善。
（二）慈善医院准入中面临的行政许可难题
慈善医院是一种医疗机构，也是一种慈善组织，同时还具有基金会性质，如果是民办的，那么也可以称为民办非企业单位。因为其组织结构的特殊性，使得它兼具有以上几种组织形式的特点，所以很难在法律上将其划入任何一类。按照我国《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，我国民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。慈善医院的设立首先应当符合这三部法律的规定。而慈善医院又是医疗机构，因此又应当受到《医疗机构管理条例》的管辖。管辖主体的不明确，导致慈善医院的设立就完全脱离法律的框架，成为政府的政绩的体现。目前许多慈善医院的设立都是由政府和中华慈善总会或中华红十字会共同组建。比如呼和浩特慈善医院便是由呼和浩特市慈善总会、中华慈善总会与呼和浩特市新城区政府合作而建。
根据《医疗机构管理条例》第十五条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》”，以及第九条：“单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。”可见，慈善医院的设立还是采取的审批制，在获得审查批准和办理医疗机构执业许可证后，方能开始执业。同时，《医疗机构实施条例细则》第八条规定：“各省、自治区、直辖市应当按照当地《医疗机构设置规划》合理配置和合理利用医疗资源”，第十条：“医疗机构不分类别、所有制形式、隶属关系、服务对象，其设置必须符合当地《医疗机构设置规划》。”这明显加大了医疗机构设置审批机关的权限，不利于慈善医院的准入。
此外，政府对民办慈善医院的发展仍然没有积极的态度，甚至有些歧视。近些年来，国内也出现许多名医开设慈善诊所的事例，使许多穷困而没有钱去医院看病的人得到了治疗。但这些诊所针对的也多是一些小病或疑难杂症，对于大病治疗由于需要很高的成本这些诊所也无能为力。从慈善诊所到大的民立慈善医院，这个过程是艰难的，也是要付出巨大代价的。但是民间对于慈善医院的发展需要政府重视，适当引导和规范其健康发展。
（三）慈善医院准入背后的社会问题
有学者认为，我国政府仍然是“慈善权”的主体。的确如此。首先，从实际来看，中国目前最大的慈善机构是红十字会和慈善会。红十字会完全比照行政机构建立，慈善会则为民政部部属社团。这两家慈善机构在全国各地拥有数以万计的基层组织，毫不夸张地说，其几乎垄断了全国的慈善事业。这种局面实际上是由于我国政府角色仍然没有转变的原因而造成的。比如，根据《公益事业捐赠法》第十四条：“捐赠人对于捐赠的公益事业工程项目可以留名纪念；捐赠人单独捐赠的工程项目或者主要由捐赠人出资兴建的工程项目，可以由捐赠人提出工程项目的名称，报县级以上人民政府批准。”由此可知，如果受赠人要表彰捐赠人，应当获得政府的批准。这显然过分地干预了捐赠人和受赠人的权利。捐赠人的署名权是受增人赋予的，纯粹属于私法范畴，不需要经过政府批准。实事上，由于我国长期的中央集权式社会结构，导致社会对于政府的职责产生了误解。政府的职能本来便是执行权力的部门，行使的是行政权，应当主要通过程序来控制而非实际的权力。因此，要转变政府职能，必须转变政府部门的观念，真正使为人民服务的理念得到贯彻和实行。
根据《公益事业捐赠法》第十条：“公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”从中可以看出，只有非营利性的医疗卫生机构才能接受捐赠。而目前我国绝大多数慈善医院实行的是“以病养病”的运行模式，难逃营利之说。因此，如果以纯粹的公益性角度定义慈善医院，在我国还存在现实条件因素的制约。这种制约最突出的表现便是慈善医院运行的资金少，募集资金渠道少，政府支持少，社会捐赠少，使慈善医院不得不靠营利来维持生存和发展。
三、推动慈善医院快速健康发展的路径
（一）鼓励国外慈善医院进入中国
目前，国外慈善医疗机构在我国开展慈善活动还主要是通过慈善义诊针对个案的方式来进行，并没有在我国建立独立的分支机构，引进国外慈善基金的注入。而如果放宽国外慈善医疗机构进入我国，将能够直接地降低我国慈善医院数量少、医疗水平低的困境，大大提高我国对困难群体的医疗救助水平，同时也能够加强与国际间的医疗技术水平交流，比如汶川大地震中，日本医疗救援队较好地提高了我国在灾难当中医疗紧急救助水平，及时地挽救了许多生命。在引进国外慈善医疗机构进入我国的同时，还可以使我国慈善医院获得与国外慈善医疗机构交流管理经验的机会，提高慈善医院的管理水平。

2000年7月1日，卫生部和原外经贸部联合制定的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》设立的中外合资、合作医疗机构投资总额不得低于2000万人民币；中方所占的股权比例或权益不得低于30%。《办法》的出台，为更多外资进入中国，从政策层面提供了可操作空间。②《<中外合资、合作医疗机构管理暂行办法>的补充规定》规定：“香港、澳门服务提供者在内地设立的合资、合作医疗机构，其投资总额不得低于1000万元人民币。”这些规定打开了中国医疗市场对外的大门，但是其准入门槛显然仍然比较高，这大大约束了更多的国外慈善医疗机构进入我国。并且，国外医疗机构必须采用合资、合作方式，尤其是对于慈善医疗机构的进入没有明确规定，这样许多国外慈善医疗组织只能通过与我国医院合作的方式来发挥他们的作用，而这些作用是比较微小的。因此，要促进我国慈善医院的发展，必须降低国际慈善医疗、健康、卫生组织准入的门槛，打开方便之门，用热诚的心来迎接慈善事业的新发展。
（二）进一步完善慈善医院相关法律制度
一方面，需要整合慈善医院申请许可、审批、登记程序。从目前相关法律法规来看，卫生部门和民政部门有许多行政许可项目重复设立，设立一个慈善医院要经过两个部门的行政许可和审批登记程序，这大大增加了设立人的经济负担和心理负担。因此，要使慈善医院的设立能够便利、快捷，必须整合这些重复的行政许可和审批登记程序，单独出台或者集中实施行政许可，建少设立审批程序。可实行设立登记只需经过民政部门即可，而其医疗活动只需符合医疗机构的设立条件以及获得相关执业许可便可。尽量放宽其准入条件，这样才能更为有利地促进我国慈善医院的发展。另一方面，需要完善捐赠税收法律制度。应当完善企业捐赠税收法律制度，放宽企业公益性捐赠的税收比例，减低、免除实物捐赠的税收，或将捐赠实物纳入税前扣除的项目当中，使企业能够更好地发挥其社会责任，促进社会慈善事业的发展。
同时，应当平等对待所有的慈善机构。长期以来，国家财政部和国家税务总局只认可企业、社会团体、事业单位、个人向中国红十字会和慈善会等几家较大的公益性组织捐赠的，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全部扣除，并且该文件没有规定适用地方慈善机构。这就造成在汶川大地震当中，中国红十字会每个工作人员掌握的善款达1个多亿，而一些地方性慈善机构，如慈善医院，却因资金困难濒临倒闭。因此，在完善慈善立法时，应当不分公立还是私立，只要该机构符合慈善组织的成立条件，都应当给予同等的税收和减免税政策。
（三）进一步完善我国行政许可制度
设定行政许可，首先要遵循一定的原则。行政许可制度涉及公民、和社会重大利益，设置不当，则有可能侵犯公民、法人合法权益，也会造成法制的混乱，行政效率的低下，甚至会导致行政机构之间职权不明，互相争权，互相推诿责任等。从具体法条来看，我国现行《行政许可法》规定的原则是有限的，而且是不全面的，遗漏了一些理论界公认的原则。从慈善医院的角度来看，设立一个慈善医院是没有法律禁止的，而且设立慈善医院也不会对公共利益造成伤害。有必要在《行政许可法》当中增加禁止性原则的规定，以限制行政许可权，防止行政许可滥设。同时，需要进一步明确行政许可适用范围。行政许可的适用范围就是规定什么样的事情可以设定行政许可，什么样的情况不可以设定行政许可。而目前我国行政许可适用范围过于宽泛，不利于实际操作，给设立行政许可的机关部门留下的余地太大，导致衍生性的部门规章、规范性文件繁杂。因此，应当尽快建立健全相关行政许可法律，明确行政许可的适用范围，尽可能地使公民和法人对于获得行政许可的需求得到法律的保障和实现。
[注释]
①左玮娜.慈善医院：怎样让更多穷人看得起病[N]．中国社会报，2006年9月4日第001版.
②沈玮.政策鼓励多种资本入医疗领域 外资重启中国市场[N]．21世纪经济报道,2009年7月21日.
（作者单位：清远职业技术学院 广东清远）