初探民主市场的交易规则

公共选择理论把“经济人”的假设和交易理论引用到政治实践领域，认为政治过程就是政治市场中的交易过程，参和这一过程的人和参和市场交易过程的人一样，都是理性地追求效用最大化的个体；国家不是公共利益的代表者，而是参和政治活动者相互交易的市场。显然，作为近代民主制度最重要标志物的代表机关，为各利益集团和政治家之间的交易和买卖提供了一个合法的物理空间场所，其运作过程综合体现着民主市场的交易规则。
一、民主政治的基石摘要：多数决原则
参和政治市场交易的各方，无论是议员、政治家、政府官员，还是选民、纳税人，他们作为经济人都要对交易中所发生的个人的成本和收益进行衡量，以使成本最小化和效用最大化。由此，公共选择理论指出任何公共决策不存在“公共利益”的根据，在和公众有关的决策中，找不到“根据公共利益”进行选择的过程，而只存在各种非凡利益的讨价还价、相互妥协的“缔约”过程。(注摘要：周毅之摘要：《对经济合理性论证的政府不经济的思索》，载《江苏行政学院学报》2002年第1期。)然而，这种讨价还价、相互妥协的过程不可能无限期地拖延下去，交易各方必须在一定的期限内、按照一定的规则及时成交。因此，代表机关的议事过程有其顶点，即在经过普遍的参和、充分的讨论、认真的审议之后，总是要求在适当的时间内以适当的方式形成一定的决定。这样，议事活动中的一个重要新问题就是确立作出决定时所应遵循的规则。
理性的市场交易要求进行数学公式化的精确计算，要求严密周全的簿记方式。同样，在民主政治之下，议事规则几乎都毫无例外地规定了需要参和者中的多大比例的同意才能决定所要处理的新问题，这样，就在一定程度上把各政治利益集团的妥协和合作量化成了一种可以通过数理模型运算的交易过程。把复杂多义的社会状况通过数字计算的方法进行形式上的处理，增强了民主市场运作规则的技术合理性，并可以简化熟悉过程以减少许多摩擦和不确定性，从而及时终结议事过程以避免议事机关把宝贵而有限的时间和精力都耗费在无谓的争论之中。但要求作出决定时的通过率过高或过底可能都不符合民主的要求，如何选择最后的议决规则以使代表机关既能富有效率地及是作出决定，又能使最后作出的决定具有合理的可接受性，这的确需要高超而富有技巧性的政治斟酌权衡艺术。美国学者科恩为此提出了评价民主社会任何议决规则的两项标准摘要：第一，这一规则的倾向是为社会成员提供保护的，使决定不伤害他或对他有利的影响；第二，这一规则的倾向是便于作出决定而且高效地作出决定来实现社会意志的。所以，在评价民主议决规则时，必须权衡其保护功能和效率。(注摘要：[美科恩著，聂崇信等译摘要：《论民主》，商务印书馆1998年版，第65页。)
遗憾的是，这两大标准之间存在着颇为紧张的冲突和对立。代议机关作出决定时所要求的赞成票的百分比愈高，保护功能愈大，民主程度也愈高，但受到不利影响的少数派也就越轻易集中所需的票数来阻止多数采取行动、形成决定，从而妨碍效率；假如走向另一个极端，把决定权集中于少数人甚至一个人手中，则可以避免争论不休或拖延迟误，但多数人就失去了保护，无法限制少数人或独裁者滥用权力，这显然和民主的本义背道而驰。而多数决原则将保护功能和效率融为一体，所以经常被选定为最合适的折衷办法。它把多数人的选择和判定推定为合理的、可以被普遍接受的选择和判定，把多数人的利益抉择视为代表着社会的利益，把多数的主张作为占统治地位的主张，使最后作出的决策取决于多数、以多数人的意志和愿望为转移，亦即少数服从多数。只有这样，才能尽可能地兼顾个人意志和人民意志，使民主和效率得以高度和谐。当然，多数未必事事正确，多数的决定也并不必然代表着真理，但多数人的意见之正确的概率，究竟要高于少数人的意见；而且经多数人同意作出的决定，显然更轻易得到贯彻执行。因此，决议的作出、法律的制定总是要尽可能和多数人的意志相一致而和少数人的意志相背离。可以说，多数决原则虽然存在一些缺憾，但在民主历程中，迄今为止还找不出比其有更少缺点的其它可行方式。这一原则已成为议会政治和民主议事规则中的一项不可动摇的基本原则。甚至可以说，假如抽掉了“多数裁定”这一基石，整个民主的大厦就会坍塌。
多数决原则不仅是对个人专断的否定，同时它和全体一致通过也是不相容的。(注摘要：参见郭道晖摘要：《中国立法制度》，人民出版社1988年版，第94-97页。)从理论上讲，全体一致决定是最为民主的表决方式，这可以保护每一个成员，使他们能够反对有损他们利益的任何决定。但这在政治实践中又是不可能的。因为，社会之所以需要作出决定或者形成法律规范，就是因为有人对此持不同的意见；对于所有成员都一致赞成、自愿接受的事项，根本就没有必要用法律或命令的形式去强制。其次，片面追求全体一致实际上等于赋予个人或少数人以绝对的权力，他或他们可以通过投出一票或少数几票就可以否定其它绝大多数人的选择、阻挠法律的通过或决议的形成，尤其是在反对者基于其个人非凡的身份、地位、威望而能对他人施加非凡影响的情况下，这些少数人或个人更有可能在很大程度上以自己的意志去左右议事的过程和议决的结果，使多数人以少数人的意志为转移，从而演变为少数人的寡头政治乃至形成个人独裁的局面。因此，从这种意义上讲，全体一致决定和个人专制并非两种对立的决策规则，其内在实质是完全相同的。再次，全体一致通过要求在全体同意的基础上才能作出决定，它追求的是最终达到意见一致，而不是用清点人头的方式迅速解决新问题、作出决定。这样为了求得每一个参和者的赞成，就不得不反复协商、妥协，这就很轻易形成议而不决、议而无决的局面，使社会几乎无法采取任何行动。这对全体成员来说将是难以忍受的负担。当然，也可能为了求得所谓的一致通过，而不得不折衷调和，照顾到方方面面，结果使形成的决定或法律规范含糊不清，甚至无原则地迁就个别人的不合理的要求。因此，“全体一致通过”是一种形而上学的民主观，是对民主实质的背叛。新中国成立以来，我们党和国家政治生活中的几次大的失误不都是在几乎“全体一致通过”的情况下作出决定的吗?我们大可不必仅仅凭通过率百分比的高低对比来获得一种心理上的安慰和满足，或者以此来显示社会主义国家的高度民主、高度团结。其实，即使在社会主义国家也不能抹杀共性中的个性，人民代表的人民性使他们在许多根本新问题上能够取得共识，并担负着全社会所赋予的共同使命，但这并不意味着他们在共同的目的之下就没有或不可能追求自己所代表的某些非凡利益；代表们在议事过程中有不同的利益追求并形成多数和少数是完全正常的现象。尤其是在我国现阶段，利益分化是市场经济发展的必然规律，不同的利益选择已成为社会主体的自觉行为，多元利益格局已经形成并正在朝纵深方向发展。这种经济结构的变化必然会在代表机关的议事活动中反映和体现出来，并由此成为健全和完善人民代表大会制度的契机和强大的内在驱动力；人民代表也会由此而获得其本来意义上的性质和身份地位，即真正成为不同利益阶层的代表者。近年来，在我国代表机关的议事活动中，反对票和弃权票已屡见不鲜，全体一致通过的情况已成为历史的陈迹。这是国家政治生活正常化的表现，是民主政治建设的实质性进展。

　　　　二、对多数的约束摘要：变动的多数和保护少数
多数决原则决不意味着多数会或应当凭一时的冲动或任性而肆意行事。“每个赞成民主的人……以及民主的每一种善意的定义，都包含着约束多数的思想。”(注摘要：Robert　A.Dahl,A Preface to Democratic Theroy.Chicago摘要:University of Chicago Press,1956,p.36.)人类的政治实践史一再证实摘要：多数决定并不能永远证实真理，也不能创造真理，多数未必时时、事事都比少数更为正确、合理，多数的权利并不等于多数正确，“一千万人的无知加起来也不等于一点知识”；(注摘要：H.Taine,Origines de la France Contemporaine(1875),Preface.实际上，“整个中世纪以及后来，‘较多的那部分人’的概念从未同‘较优秀的那部分人’的概念分开过。可以说，自洛克之后，多数标准开始以我们今天知道的意义出现，即它是一个摆脱了质量特征的数量标准。”([意乔.萨托利著，冯克利等译摘要：《民主新论》，东方出版社1998年第2版，第154页。))而且，多数统治仍有产生暴政的危险，即多数人的合法专制。我们不能排除多数权威利用合法的多数进行合法专制的可能性。(注摘要：托克维尔和穆勒曾经都对多数专制所可能带来的精神专制的危险表示了强烈的担忧。托克维尔说摘要：“多数一旦对一个新问题作出不可更改的决定，便对这个新问题不再进行讨论——为什么——多数对思想的精神影响——民主的共和制不依物质力量进行专制。……它让身体任其自由，而直接压制灵魂。”(托克维尔摘要：《论美国的民主》上卷，商务印书馆1991年版，第292-294页。)穆勒也说摘要：“当社会本身就是暴君，社会集体地统治着组合为社会的分散的个人时……它就是在实践一种比许多政治压迫更为可怕的社会专制。因为……它几乎没有留下逃脱的手段，它更深地侵入生活的各个角落，奴役着灵魂本身。因此，仅仅有针对统治者专制的保护是不够的；还需要有针对占上风的舆论和民情的专制的保护，以防止社会……把自己的想法和行为当作行为规则强加于同其看法不同的人……强迫一切人按其方式行事的倾向。”(转引自萨托利前引书，第151页。))理性的分析告诉我们，即使是完全理想的民主体制，也不能保证多数人的意见必然是正确的意见。虽然人们可以希望并相信多数会谨慎而有节制地行事，但多数有能力修改和调整合法性的标准，多数给自己施加的限制也可以随时由它自己予以取消。故而，史匹兹告诫人们不应受这种“自我牺牲、自我克制性的限制的蒙蔽，熟悉不到多数派事实上有能力控制政府的一切，包括控制立法扫和行政权，以及在必要的时候控制司法权，从而控制政治所及的一切事物。”(注摘要：Elaine Spitz,Majority Rule.Chatham,N.J.摘要:Chathm House Publishers,1984,p.203.)因此，民主发展到今天，其含义已不仅仅是要在政治生活和社会生活中坚定不移地遵循多数规则，使多数人的意志得到执行和贯彻，同时还意味着必须对多数派有所约束。多数裁定原则从来都“只是有限制的多数裁定原则的一种简化了的提法，指尊重少数人权利的有约束的多数裁定原则。”(注摘要：Giovanni Sartori,The Theory of Democracy Revisited.Chatham,N.J.摘要:Chatham House Publishers,1987,p.221.)在当代社会，对多数的约束主要表现为两个方面摘要：一是多数必须是变动不定的多数；二是对少数人意志和权利的平等尊重和保护。这应该是多数决规则的题中应有主义，因为摘要：
首先，在任何一个健康的民主社会中，都必然会形成一种惯例上的平衡，即多数应当是周期性变动不居的多数，在某一新问题上作出决定的多数，不一定就是其它许多新问题上作出决定的多数；这一时期是多数派的成员，另一时期可能就是少数派的成员。因此，“新问题的关键不是多数是否应当统治，而是何种多数应当统治。”(注摘要：[美詹姆斯.M.布坎南、戈登.塔洛克著，陈光金译摘要：《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版，第272页。)“真正有最后裁定权的不是多数而是成员经常改变的不同的多数”。假如一直是稳定不变的持续性多数，就可能形成特定的多数永远统治特定的少数的“多数专制”。显然，真正民主的社会所要求的必然是一种不断变动的多数和少数，亦即多数和少数是相互渗透和不断转化的。在这种情况下，“民主社会中每一个善于为自身利益打算的公民，一定会熟悉到在多数裁定原则下权力的不稳定性，假如他滥用权力，在另一新问题上或另一时期，会给他带来何种后果。”(注摘要：[美科恩著，聂崇信等译摘要：《论民主》，商务印书馆1998年版，第75-76页。)这种情况显然一定会使多数克制自己在把握权力时压制别人的倾向，并懂得承认和尊重少数的重要性。

其次，少数和多数是相互依存的。少数是多数存在的前提和条件，没有少数，就无所谓多数；没有少数承认和尊重多数的权利，多数亦不复存在。因此，从有多数存在的那一刻起，少数便有了存在的价值和意义。“自其本身的定义言之，多数预先假定着少数的存在。因此，多数的权利，即包含着少数存在的权利。……假如任何少数被排除于创立法律程序之外，虽然这种排除也是为多数所决定，那不仅是反乎多数的原则，而且也是反乎民主政治的。”(注摘要：[美汉斯·凯尔逊著，雷崧生译摘要：《法律和国家》，台湾正中书局1976年版，第354页。)所以，在议事过程中，少数不仅应该有服从多数的义务，而且更应该享有受法律保护的、为多数所承认、尊重的权利；假如没有一种使少数能够直抒胸臆、免除畏惧的环境和气氛，就不会有民主政治进一步发展的原动力。而且，代表机关在审议新问题时出现不同的甚至相反的观点，这是民主的表现也是正常的现象，少数并不意味着错误，既使少数人的意见不一定正确，也不应该否认他们的存在，因为，假如程序参加者完全缺乏立场上的对立性和竞争性，就会使讨论变的钝滞、新问题的不同方面无法充分展示，从而影响决定的全面性和正确性。
第三、从多数决原则的具体运作来看，虽然最后作出的决策要以多数人的意志为转移，少数只能放弃或保留自己的主张而按多数的意志采取行动，但这必须以议事程序中对少数的平等保护为前提的，他们和多数在程序上应当有同样的权利和均等的机会而不能被排除在议事过程之外。这表现在摘要：在讨论、审议议案时，少数同样有自由地表示自己的意见和态度、阐明其理由的权利；其意见、观点和主张同样应受到重视并记录在卷，提供给人民选择和判定；少数并且有权批评、说服多数，以赢得多数的支持并有成为多数的机会；表决时，多数票和少数票的数目都应明确公布，以尊重少数的表决权；表决结果取决于赞成人数和反对人数之比，不能仅以一方赞成的态度而定夺。因此，少数同样参和了整个决策过程，并充分行使了作为平等一员而享有的各项民主权利。他们的参和在一定程度上可以防止多数的绝对任性和对少数人意志和利益的漠视和压制，并有助于把少数派所拥有的那部分道理也吸纳进来，非凡是在有着激烈的、势均力敌的权力斗争的情况下，往往为了争得少数的支持而必须接受少数的意见。这时少数人的意志可以有效地影响乃至左右多数人的意志，从而使最后形成的决定渗入了少数派的意志，成为多数和少数合意的产物。
对少数的尊重和保护已成为民主国家的基本信念。在这一信念之下，忠诚的反对派观念得到承认，表达不同意见的自由受到宪法的果断保护，政治信仰的冲突以及影响甚至决定着这些信仰的利益的冲突被视为正常的政治秩序的一部分。

　　　　三、多数决原则的各种类型
多数决原则已经成为代表机关议事程序中的一项基本定律，然而，“多数”一词的意义并不确定，在不同的情况下、针对不同的新问题，往往对“多数”有着不同的标准和要求。
首先，占有多大比例，始可称为多数?一般而言，多数是指在一定范围内的“超过半数”(majority)，即简单多数或普通多数(半数加一的多数)。但有时也可能指一群内最多的一部分，而不论是否超过半数，即相对多数或比较多数(Plurality)。比较多数规则答应整体中明显的少数作出决议。相比之下，普通多数能保护更多成员的利益，但效率则较低。就某些非凡新问题而言，普通多数所保护的范围可能还不够大，于是就要求2/3、3/4、4/5的赞成票方可作出决定，这就是非凡多数。对于非凡重大的新问题，如修改宪法，采用非凡多数规则是完全必要的，因为，非凡重大的新问题需要非凡多数的支持，才是郑重的、可行的。
其次，是什么范围的多数?也就是表决的计票标准新问题。总的来看，世界各国代表机关对议案的表决主要有三种计票标准摘要：
1.多数为“出席且参加表决人数”(number present and Voting)的多数。出席而不参加表决(如弃权或投白票)的不计算在内。如出席会议的有50人，其中10人弃权，40人参加正反两方的投票，按普通多数规则，则法案获得21票赞成即可通过。这种计算方法被称为“出席表决比例例”。这种计票方式不将弃权票计算在内，可能会出现“一人赞成、无人反对、余者弃权”，致使议案获得通过的不正常局面。
2.多数为“全体出席且参加表决人数”(quorum-the numbers present)的多数。即以全体出席人员为计票基准，而不问其参加表决和否。如同是50人出席，10人弃权，40人参加正反两方投票，按普通多数规则，议案需要26张赞成票始能通过。这种计票方式被称为“出席会议比例制。”
无论是出席且参加表决的多数，还是全体出席人员的多数，假如不对出席人数作最低要求的话，都有可能造成在大批成员缺席的情况下，代表机关以多数原则作出的决定不一定代表全体成员中的多数，甚至少数人就可以作出决定。为减少这种危险，规定开会的法定人数便是必要的。所谓法定人数，就是议事机关举行会议时，所必须达到的最低限度的出席人数；达不到所要求的最低限度时，便不能采取正式行动。开会的法定人数通常是全体议员的过半数，如美国宪法规定，每院议员的过半数构成议事的法定人数。意大利宪法规定，如出席的议员未超过半数，每一院或议会之决议无效。也有的国家规定少于半数，如日本国会两院开会的法定人数为议员总数的1/3。当然，到会的议员是否达到了法定人数，在一般情况下并不为人们所关注，只是在需要确切地统计表决结果时，才可能有议员要求议长清点出席者的数目。由于不足法定人数便不能表决，因此，有时议员提出这一要求只是为了阻止表决的进行。

在我国，根据有关议事规则的规定，全国人大会议有2/3以上的代表出席，始得举行；全国人大常委会会议必须有常委会全体组成人员的过半数出席，才能举行。绝大多数地方的议事规则也都要求省人大会议须有2/3以上的代表出席，始得举行；常委会会议须有全体组成人员的过半数出席，才能举行。
3.多数为“全体成员”(entire membership)的多数，而不问是否出席或参加表决。这种计票方法为“全体成员比例制”，它强调代表机关组成人员应尽可能到会并参加表决，否则议案的可决率将大大降低。
从以上分析可以看出，多数决原则在实践中十分灵活而宽泛，有着不同的模式和变异，从具有高度保护功能而缺乏灵活性的非凡多数、全体人员比例制，到比较简便但有风险的比较多数、出席表决比例制之间，可以有多种多样的组合。一个国家采用何种类别的多数规则，必须看它要求何种程度的效率和保护，以及它能容忍多大程度的低效率和风险才能确定。许多国家一般并不单纯地采用一种计票方式，而往往根据议案的性质和重要性不同而采用不同的计票方式。在表决某些重要新问题，尤其是在表决宪法修正案时，一般都以全体成员为计票标准，而且要求全体成员的非凡多数同意才能通过。这体现了把宪法提升到神圣不可侵犯地位的价值理念。如我国宪法的修改得由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过。日本宪法的修改必须由各议院全体议员2/3以上的人数赞成，由国会创议，向国民提出，并得其承认。显然，采用全体成员的非凡多数规则具有很大的保护功能，只有在国家的根本法不会被轻率地修改、不会在得不到绝大多数人民代表同意的情况下被修改，人民的平安和利益才能得到比较切实的保障。但是，很显然只有对于不需要过多地修改的议案、而且修改时速度和效率均非主要考虑因素，甚至无须考虑时，这种规则的存在和适用才有正当性。在多数情况下，人们更愿意在对合法投票者的法定最低人数作出要求的前提下，选择使用普通多数规则。因为它既能防止少数人代表整体采取行动，也能防止少数人阻碍整体采取行动。比较多数规则难以达到前一目的，而非凡多数规则则难以达到后一目的。“对于一项法案的通过而言，任何要求超过简单多数的规则都将答应一个少数阻止多数提出的行动。”(注摘要：[美詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔济克著，陈充金译摘要：《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版，第284页。)阻止采取行动的权力，在某种程度上和采取行动的权力同样重要，拥有这种权力的少数可以阻止代表机关作出重大的决策，迫使社会处于停滞状态。“实际上，维持事物的原状就等于少数派统治。”(注摘要：布坎南前引书第285页。当然，采取行动的权力和阻止他人采取行动的权力之间存在着重大区别，例如，从经济学的角度看，“它代表着把外部成本强加给他人的权利和防止被人强加外部成本的权力之间的差异。”)因此，普通多数规则显示出独一无二的优点，从而在大多数民主社会中被认为是最简单、最公平、也最可行的规则。(注摘要：[美科恩著，聂崇信等译，《论民主》，商务印书馆1998年版，第69-73页。)所以，在许多国家，在表决普通议案时，往往要求只需符合法定人数要求的出席者中的简单多数赞成便可通过。如日本宪法规定，两议院议事，除有非凡规定的外，由出席议员的过半数决定。德国基本法也规定，除另外规定的外，联邦议院的决议必须以投票的过半数表决。
　　　　四、我国表决制度中的计票基准新问题
在我国，国家权力机关表决议案，除宪法修正案外，一律由全体代表或常委会全体组成人员的过半数通过。这种计票方式对于保证所通过的议案的权威性和严厉性有重要意义，是我国民主的广泛性和真实性的具体表现。但是，这种表决方式也存在新问题。突出表现在，这种计票方式使缺席者、出席会议但弃权者无法体现出其本来意义。弃权是表决者在表决时表示自己态度的一种方式，或者是因为对所要决定的新问题不了解，或者是因为对所要决定的新问题不感喜好，因此，既不赞成，也不反对，保持中立、沉默，听凭别人去作出决定，它具有独立的法律地位，应该受到尊重。未出席会议者或是无法行使表决权，或是自愿放弃表决权。但无论是弃权还是缺席，这些人的态度不一定就是反对，而假如以全体人员为计票标准，凡不是赞成票，其余的反对票、弃权票、缺席者，实际上都成了反对票。例如，全国人大常委会有155名组成人员，因此，表决时，不管有多少弃权者、缺席者，都必须有78张赞成票才能获得通过。假如有120人出席会议，77人赞成，23人反对，20人弃权，法案便不能通过。显然这是少数人否决了多数人的意志。这不仅不符合民主的要求，也不见得符合弃权者的本意。一个典型实例是摘要：1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议在表决公路法修正案草案时，常委会组成人员125人出席会议，表决结果是赞成77票，反对6票，弃权42票。这样，这一法案以一票之差未获通过。我们很难找出6票否决77票的合理根据。显然，只有以出席人员为计票基准，同时把弃权票排除在计票范围之外，才能真实客观地反映投票结果，也才是合理的。因为表决的目的就是了解赞成者和反对者的多少，以赞成和反对之比来决定议案能否通过。当然，把弃权者和缺席者不计算在内，可能会出现少数或个别议员作出决定的情形。如美国某州议会在一次表决某一法案时，只有一人赞成，其余人都不表示反对。于是主席公布摘要：“一人赞成，无人反对，赞成者占多数，本案通过。”后来有人诉诸法院。法院判决说摘要：会议记录证实，出席人员已过半数，无人有异议，会议是合法的。至于只一人赞成，其余均弃权，这些弃权票应等于未出席，此时这位赞成的一人为绝对多数，法案应予通过。(注摘要：参见郭道晖摘要：《中国立法制度》，人民出版社1988年版，第99-100页。)为避免此类情况的发生，应采取办法，一方面要提高会议的出席率，另一方面要尽量使投票者表示明确的态度，以防止投票率过低对民主的损害。前一方面的新问题可以通过我们前边所说的对出席会议的法定人数作出规定而加以解决；对于第二方面的新问题同样可可以规定弃权者达到一定比例，如1/6、1/5，表决无效。当然要减少弃权票和提高出席率的根本途径在于增加表决议案的透明度，减少投票者的盲目性，使表决者对议决事项有真正的了解；同时，要增强议事活动的公开性，如代表是否出席和如何投票，都时刻处于选民和社会舆论的监督之下，想必他们一定会尽心尽力地去履行自己的神圣职责的。

有人可能会担心，在我国，由于代表实行多层次间接选举和会议的公开性有限，没有形成对代表或委员的直接监督，而且代表和委员大多是兼职的，有的还年老多病，影响到会，致使人大会议的缺席率较高。在这种情况下，假如以出席人数为计票基准，可能导致人大通过议案的民主性大大降低。这种担心有一定道理，但并非那么严重。因为我国对出席会议的法定人数比其它国家有更高的要求，即人大会议不是一般的过半数，而是全体代表的2/3以上；虽然常委会举行会议的法定人数是过半数，但从实际情况看，对出席会议有严格的要求，如《全国人大常委会组成人员守则》第5条规定摘要：常委会组成人员必须出席常委会会议。因病或其它非凡原因，不能出席常委会全心得议的，应通过常委会办公厅向委员长请假；不能出席常委会分组会议的，应向分组会议召集人请假。每次会议由办公厅将会议出席情况印发常委会组成人员。第8条规定摘要：常委会组成人员必须参加对议案的表决。许多地方也都有类似的规定。这表明，出席会议和参加表决是常委会组成人员的一项义务。代表法也明确规定，代表未经批准两次不出席本级人大会议的，其代表资格终止。在这样严格的纪律约束之下，出席率一般是可以得到保证的。因此，以出席人员作为计票基准，不会对民主有多大损害。当然对于一些非凡重要的新问题，仍应以全体成员为计票基准。如修改宪法，仍应强调以全体代表的非凡多数通过；但对于其它普通议案，在保证出席率和降低弃权率的前提下，则可以由出席人员过半数通过即可。