试析公房使用权有偿转让的法律新问题探索

公房使用权的有偿转让，是我国建立社会主义市场经济体制下住房制度转换过程中新出现的一种非凡现象。目前，活跃于房地产市场的公房差价交换行为主、公房动迁时货币安置等做法，均涉及到“公房使用权的有偿转让”这一敏感新问题。根据我国现行法律规定，公房使用权的有偿转让是不答应的，一旦发生矛盾，诉诸法院，这种行为往往被认定为违法。但不管怎样，这一行为已经从开始的私自地下交易日益走向公开化，事实上已得到了某些地方政府的默许和认可。现实的需要走在了理论和法规之前，迫使我们对公房使用权有偿转让的法律新问题进行深入探究。本文通过对公房使用权有偿转让的目前状况考察，分析了公房使用权的法律性质，对公房使用权有偿转让行为的合法化及如何进行规范作了初步的探索。

公房使用权 有偿转让 法律性质 合法化 规范化

目 录

论文摘要……………………………………………………………………………1
一、公房使用权有偿转让的目前状况…………………………………………………2
(一)公房使用权有偿转让的表现形式……………………………………………2
(二)公房使用权有偿转让中存在的法律新问题……………………………………3
二、房使用权的法律属性…………………………………………………………4
(一)现阶段我国公房使用权的非凡性……………………………………………4
(二)公房使用权的法律性质………………………………………………………5
(三)房改实践事实上已承认了承租人对公房的大部分收益权…………………6
三、公房使用权有偿转让的现实意义……………………………………………7
(一)公房使用权的有偿转让是住房从实物福利分配向货币化、
商品化、市场化分配转变过程中不可避免的产物………………………………7
(二)公房使用权偿转让的合法化具有积极的现实意义…………………………7
四、规范公房使用权有偿转让的法律策略思索…………………………………8
(一)对上海市、武汉市等现有地方性政策的借鉴………………………………8
(二)在前头法规中确认公房使用权的用益物权性质，
使公房使用权的有偿转让行为合法化，并加以规范……………………………9
参考文献 …………………………………………………………………………11

公房使用权的有偿转让，是我国建立社会主义市场经济体制下住房制度转换过程中新出现的一种非凡现象。目前，活跃于房地产市场的公房差价交换行为主、公房动迁时货币安置等做法，均涉及到“公房使用权的有偿转让”这一敏感新问题。根据我国现行法律规定，公房使用权的有偿转让是不答应的，一旦发生矛盾，诉诸法院，这种行为往往被认定为违法。但不管怎样，这一行为已经从开始的私自地下交易日益走向公开化，事实上已得到了某些地方政府的默许和认可。现实的需要走在了理论和法规之前，迫使我们对公房使用权有偿转让的法律新问题进行深入探究。本文通过对公房使用权有偿转让的目前状况考察，分析了公房使用权的法律性质，对公房使用权有偿转让行为的合法化及如何进行规范作了初步的探索
一、 公房使用权有偿转让的目前状况
（一）公房使用权有偿转让的表现形式
1、公房的差价交换
公房的差价交换是指居民将自己租住的公有住房，补贴差价后购商品住房或私人住宅，或和其他居民租住的公房交换使用，或有偿转让给他人使用的行为。最初的公房交换，是从有利生产、方便生活原则出发的一种纯粹的房屋交换行为。九十年代初，“差价换房”这个词才开始出现。随着九十年代房改和市场经济的兴起，人们逐步懂得房屋的地段、层次、面积、结构、朝向、年限等都含有一定的价值，于是人们开始按等价交换的原则，用计算差价的办法开展公房交换。到后来发展，演变为单纯的“房租证买卖”，即公房使用权人直接将公房的房租证（即使用权）转让给他人，从中获利。
2、公房动迁的货币化安置
公房动迁的货币化安置，是指把被拆迁人（公房使用权人）应安置的居住面
积，根据安置地房屋建筑面积的单价折算成货币款，由拆迁人支付给补拆迁人，被拆迁人自行购置居住房屋的行为，也叫对公房使用权的“买断”。通过这种方式，公有住房的使用权一下子就全部变成了现金归公房使用权人所有。
以上公房交易的两种形式都有一个共同性质，即对公房使用权进行有偿转让。

（二）公房使用权有偿转让中存在的法律新问题
进入九十年代后，公房使用权的有偿转让，渐渐地从自发的地下交易走向公开化，成为房地产交易中争议很大的一个热点新问题，引起了社会的广泛关注，一些地方政府有关部门于近年纷纷出台有关公房使用权有偿转让的操作规范。如武汉市于1997年6月颁布了《武汉市直管公有住房权有偿转让管理试行规定》，天津市于1997年推出了《有关加强公产住租赁过户、调换、置换管理的若干意见》，并对公房试行货币化运迁；上海市房地局自1997年底至1998年上半年，出台了一系列的有关规定，如《有关可售公有住房上市的出售的试行办法》、《上海市不可售公房差价交换试行办法》、《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆补偿地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》；另外福州、温州等沿海城市也开始了公房使用的上市交易。上述种种情况表明，公房使用权的有偿转让行为已得到了不少地方政府的认可和鼓励。

然而，有关法规迟迟未出台。根据现有的法规，公房使用权的有偿转让是违法的。
1、从一般的法律原理上来看，公房使用权的有偿转让侵害了公房所有人——国家的权利
因为从理论上来讲，既然是房屋租赁关系，那么，公房的承租人就只有房屋的使用权，不应享有处分、收益的权利。不管理是公房的差价交换，还是房租证的买卖，或是公房的“买断”，都是将属于国家的收益转移给了房屋使用人。也正因为如此，公房使用权的交易一直被视为“禁区”。
2、公房使用权的有偿转让缺少法律依据
1994年建设部《城市公有房屋管理规定》第26条规定，承租人将承租的房屋擅自转租的、擅自转让、转借他人或擅自调换使用的、擅自买卖公有房屋使用
权的，出租人有权终止租凭合同，收回房屋，并可索赔损失。《上海市城镇公有房屋管理条例》及其实施细则规定“未经出租人同意擅自交换房屋使用或通过交换房屋使用非法牟利的，其交换无效，交换人应各自搬回原处”。“擅自转租或变相转租公有住房的，没收非法所得，并处以非法所得三倍罚款”。类似的规定在此不再赘述。总之从现行法规来看，归结到一点，未经答应，公有住房使用权的有偿转让是违法的。虽然最近一、二年，不少地方政府的房地部门出台了有关公房使用权有偿转让和行政性文件，但其效力究竟不及国家行法规及地方性法规。我院近年处理了数起这样的案件，未经答应的公房使用权有偿转让行为均被认定为违法，得不到法律的保护。

3、公房使用的有偿转让缺乏统一的操作规范，有的甚至处于失范状态
公房使用权的交易自发产生，屡禁不止，一直是名不正言不顺。对其利弊得失，亦褒贬不一，可以说国家一直是持观望态度。从全国范围来看这一交易领域处于混乱状态，如收费没有统一标准，从几百、几千至上方元不等；房屋评估随意性大，甚至出现一套住宅相差10万余元的令人啼笑皆非的个案；参和有效期价换房业务的单位鱼龙混杂，大多不具有经营房地产交换的资质等等，诸如此类的新问题，使换房者的利益受到了损害。
二、公房使用权的法律属性
对于当前房地产市场上涌动的公房使用权有偿转让这股激流，是堵还疏，能否将其合法化，房地产界、司法界都有不同的熟悉。笔者认为，对于公房使用权有偿转让能否合法化这一重大新问题，必须首先从理论上寻找它的立足之本。公房使用权的法律性质就是一新问题的理论基础。其中的关键点就是公房使用权到底是物权还是债权，假如物权就能够流转，如是债权，则不能。
（一）现阶段我国公房使用权的非凡性
众所周知，“公房使用权”是我国传统福利性住房分配制度的体现。凡享有这类“公房使用权”的承租人。必须是在国家机关或国有、集体企、事业单位工作。其工作到一定的年限，组织上就会根据其工龄的长短、职务的高低、工作业绩的大小，加上家庭人口等诸多因素，确定分配给他的家庭一定面积的房屋，并由此建立起职工和国家或单位之间的房屋租凭关系。这种公房的使用权实际上隐
含了价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值，是职工多年工资中住房消费。这种公房的使用权实际上隐含了价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值的组成部分。按市场经济的一般规律，劳动力价值是由生产和再生产劳动力所必要的生活资料的价值决定。而住房既是必要的生产资料，又是享受资料和发展资料。因此，体现劳动力价值的职工工资应包含其住房消费在内。在发达的市场经济国家，住房消费部分约占职工工资收入在1/3至1/4。而在我国原有住房分配体制下，则把住房作为工资外的福利进行分配，即把原属于职工工资中的住房消费部分，当作利润纳入国家财政，再由国家统一拨款建房，无偿地分配给职工居住使用，只是象征性地收取低租金。这样，就将国民收入的初次分配，扭曲成国民收入再分配，职工的住房消费工资转化为公有住房的国家产权，职工只是获得了住房的使用权。可见公房使用权的价值本质是，职工工资中住房消费部分的积累，是劳动力价值中原先被扣除部分的补偿，是职工必要劳动创造的价值。因此，不能把出卖公房使用权看做是国家资产的流失，也不应看成是职工从国家那里到了一大笔意外之财，应看做是职工应得的利益。
从商品交换的条件来看，只要具备价值，具有需求市场，价值能够被确定并得到双方认可，且具有交换的市场流通条件，就可以进行交换，并在交换中实现其价值。现实生活中，大量自发的使用权房屋差价交换，及公房的货币化运迁，正是公房使用权价值的体现。
（二）公房使用权的法律性质
由于我国现段公房使用权的非凡经济特征，使得它不同于通过一般的房屋租赁取得的房屋使用权。笔者认为，它是物权化了的租赁权，具有用益物权的特征。
1、公房使用权是物权化了的租赁权
公房的承租人不仅具有使用公房的权利，而且具有占有、收益的权利。
首先，公房的使用权是长期的，甚至可以继续，承租人可以长久居住下去，实际上已拥有了占有权和使用权。其次，公房租金非当事人约定，它远远低于市场价房租。国家在租金上的收益微乎其微，而且每年还要补贴房屋的维修费。因此，国家对公房实际下丧失了任何收益权，公房对国家而言不是财富而是“包袱”。在福利制住房体制下，房子建得越多，“包袱”越重。相反，承租人完全拥有了

收益权，它的收益就来自公房租金和住房市场租金之间的差价。由此可见，在公房租赁关系中，国家对房屋的所有权虚化了，承租人获得永久性的占有权和使用权、低租金收益权。也就是说这项权利在相当程度上物权化了。

2、现阶段的公房使用权可归结为用益物权
我国物权法尚未出台，按我国民法学原理，用益物权是从所有权派生出来的他物权，是指对他人所有的财务使用和收益的权利。其基本法律特征是摘要：①用益物权是以所有权的能为内容的，而对所有权的行使有所限制的权利。②用益物权是非所有人基于法律、合同或其它合法途径而取得的权利，是对他人的财物享有的直接支配权。③用益物权是从所有权的权能分离出来的相对独立的他物权，是可以对抗所有权的对世权。④权人暂时或长期失去部分或全部职能。我国现阶段公房使用权基本符合以上特征。
虽然物权实行法定主义，我国民法没有规定公房使用权为物权（用益物权），但是各国物权上规定的物权也是随着社需要而逐渐消亡；另一方面为适应社会的需要产生了新的物权。如1986年我国制定民法通则时，为适应改革开放以来调整的现实，确立了全民所有制企业承包经营权、农地使用权（农村土地承包经营权）及国有自然资源使用权等重要的用益物权制度。进入90年代以后，立法继续坚持以用益物权制度调节公有生产资料的实际利用关系，又于《城填国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1900年）和《城市房地产管理法》（1994年）中确立了土地使用权。既然土地使用权等都可以基于现实的需要确立为用益物权，那么同样的道理，为什么不可以将公房使用权归入用益物权范畴呢？
（三）房改实践事实上已承认了承租人对公房的大部分收益权
按照房改方案，答应职工以远远低于同商品房价格的成本价购买公有住房的产权，规定每个职工家庭只能享受一次，房价中将工龄作为折减系数。其实质就是对购房职工过去工资含量中住房货币分配不足的一种补偿，是对公房承租人收益权的确认。
假如我们对公房使用权的物权性质还有什么迷惑，我们再看看同居家庭成员在承租人死亡后对公房使用权的继续、离婚析产时时公房使用权的分割等法律事实，我们就会明白，公房使用权的价值、分房使用权的物权性质，早已得到普遍
的接受和认可。
三、公房使用权有偿转让的现实意义
从目前来看，确认公房使用权的物权属性，将公房使用权的有偿转让合法化，并在法律上加以规范，具有积极的意义。
（一）公房使用权的有偿转让是住房从实物福利分配向货币化、商品化、市场化分配转变过程中不可避免的产物。
任何权利或权，只要能预期给经济主体带来净收益，在市场经济的条件下，它便具有一个市场价格。只要公房租金和市场租金之间还存在差距，公房使用权的轻易便会存在下去只有当公房租金和市场租金水平一致时，公房使用权的有偿转让才会自动消失，因为此时公房使用权已没有了“含金量”，试想有谁愿意在支付租金之外再支付一笔使用权价格来承租公房呢？因此，公房使用权有有偿转让新问题的最终解决只有依靠于加快房改步伐，提高公房租金。但我们也要看到，这不是一蹴而就的，还需要一个较长的时期。在这个时期内，公房使用权的有偿转让是存在的，相禁止也禁止不了，而且也具有合理性。那么，和其回避，束手无策，任这种混乱状态持续下去，还不如正视现实，调整政策，加以规范，建立一个公开、竞争的市场交易制度。
（二）公房使用权偿转让的合法化具有积极的现实意义
1、有利于搞活房地产二、三级市场，促进空置商品房的消化。近几年，我国商品房空置积压数量呈直线上升趋向。1997年已超过7000万平方米。商品房空置新问题得不到解决，就会大大影响房地产业的健康发展。在目前商品房供给量不会明显减少的情况下，搞活房地产市场的着眼点应放在刺激需求上。如放开公房使用权的交换，鼓励差价换房，就能大大刺激三级市场的运作规模，三级市场搞活了，旧房流通加快，必然会带动或加快二级市场上空置房屋的消化，实现二、三级市场的联动。
2、有利于深化住房制度改革，实现住房分配的货币化、商品化。在目前的住房改革中，住房分配货币化、商品化的方向已经确定，但由于各种原因却难以到位，国家和企业也拿不出一大笔资金将职工的住房消费完全纳入工资。因此，放开公有住房使用权的交换，让一般职工能有一笔起始“资本”，再贴补少量资
金另加上金融的支持，就能较轻易地和商品房市场接轨。
3、有利于解决居民的住房困难，逐步改善居民的住房。据统计，全国人均面积不足4平方米的住房困难户达300多万户。他们是经济条件相对较差、购房能力相对较弱而改善居住条件愿望最为迫切的一批居民。以上海例，这此居民很多住在不成套使用权公房内。根统计上海有由于不成套等原因不可出售的使用权公房近4000万平方米，再加上可售未售的使用权公房3600万平方米，如都能进行使用权交易的话，其规模、容量之大，足以使上海的房地产市场成为百姓市场。这一方面能使一部分居民通过差价调房，逐步改善居住条件，另一方面也能让缺房户买到低价旧公房，这对于调剂住房余缺、提高旧公房的使用效率，改善居住条件，具有积极功能。

四、规范公房使用权有偿转让的法律策略思索
既然公房使用权的有偿转让是合理的，又具有积极的现实意义，那么，面对房地产市场上公房使用权有偿转让的这股激流，理所当然我们的选择是“疏”——将其合法化并加以规范。
（一）对上海市、武汉市等现有地方性政策的借鉴
按照上海市《有关可售公房上市出售的试行办》及《不可售公房差价交换办法》的规定，上海市公房使用权的差价交换只限于不可售公房，可售公房想上市交易的，必须先购后卖，买房和交换两步并一步走。笔者认为，从理论上讲，这两个试行办法是相互矛盾的，难道一个是物权另一个竟是债权？作出这样不具有连贯性，甚至是相悖的政策确实有点令人费解。或许是因为政策制定者对公房使用要权的法律性质存有迷惑，不能肯定公房的使用权是物权还债权，或许是在权衡了利弊之后，作出的有限制性的小心翼翼的选择。归结一点，由海市对公房使用权有偿转让的性质及是否合法，仍没有一个完整的、清楚的说法。其他的一些试点城市如武汉市、天津市，在放开公房使用权的有偿转让上则迈开了较大的步伐，对公房使用权的有偿转让没有可售和不可售之分，凡公有住房都可以进行有偿转让（武汉市自管公房还未纳入交易范围）。武汉市于1996上开始试点，至1997年6月正式推行《武汉市直管公有住房使用权有偿转让管理试行规定》。这一规定试行前，笔者看到过一些资料，自1996年元月至1997年5月，武汉市办
理直管公有住房使用权有偿转让手续2302户①。因此，业内人士认为，“使用权有偿转让有五益处摘要：启动了商品房销售，缓解了运迁过渡难，减少了同套户，减少了拥挤户、无房户、减少了空闲房、多余房。做到了住房满足，开发商满足，房管部门满足，拆迁户、同套户、拥挤户、无房户满足”。他们这些成功的经验值得国家有关部门在制定政策时借鉴。
（二）确认公房使用权的用益物权性质，使公房使用权的有偿转让行为合法化，并加以规范.
建议国家尽快修改《城市公有房屋管理规定》或是制定有关公房使用权有偿转让的行政法规。除确认公房使用权的用益物权性质外，法规的主要内容应包括摘要：
1、公房的范围。不管是可售还是不可售公房。亦或是直管还是自管公房，都纳入使用权有偿转让的范围。当然，这里公房的范围应严格限制在旧的分房体制下已出租给职工的旧公房。因为公房使用的有偿转让，究竟只是住房分配由福利向货币化、商品化转变过程中的一个过渡性产物。当务之急是停止福利性分房，防止新房再流入旧体制而形成恶性循环。
2、有偿转让的形式。（1）公房使用权的出售（其中应包括公房的货币化运迁，视为把公房使用出售给房地产开发商）；（2）公房的差价置换。包括公房使用权之间的差价交换、以公房的使用权换购新建的商品房或私人住宅；（3）公房的转租。公房的转租和转让在本质上是一致的，区别只在手；转租是将公房的使用价值分期出让，而转让则一次性出让。所以既然答应公房使用权进行有偿转让，那答应承租人转租公房使用权也应不存在新问题。据悉，建设部最近正在制定有关加强出租公房管理的规定，将适当开放公房转租市场，这是一件促进房地产市场的好事。笔者认为，公增强立法的科学性起见，本质上一致的公房使用权的转租、转让行为宣放在一个法规内，统一加以规范。
3、对公房使用权有偿转让过程中价格行为的规范。明确规定公房使用权有偿转让过程中涉及到的收费种类，如评估费、咨询费、代理费、交易管理费、变更登记费、物业管理费等、并严格制定收费标准。
4、建立职工公房使用权交易信息库。明确公房使用权的有偿转让每户人家只能享受一次，以避免长期以来成的住房分配中的不公平货币化、合法化。
5、确保公有房屋所有人的收益。我们说公房的使用价值包含了职工的剩余劳动的成果，但我们也要看到体现在住房中的物化劳动和劳动者的工龄等因素相关，并不一定都是其个人乘余劳动的积累，而往往是社会财富统筹分配的结果，也就是说，通过政府的管理功能，一部分人较早享受到了社会的某种福利，一部分人没有。假如福利分房能够一直延续下去，就仅仅是一个先后的新问题，但现在不是。所以对于公房使用权的有偿转让所得收益，一律由原公房承租人获取具有不合理性。因此，公房使用权有偿转让的一次性出让费或转租费应由公房所有人和承租人接一定的比例分成。这个比例应定多少，笔者认为，很难划一个统的标准，个人所作的贡献不同，其应享受的份额就一不样。大至来说。大致来说，工龄越长，享受的份额应当越高，就如同公房的出售，职工工龄越长，他享受的优惠越多。
最后，还有一个对拆迁法规的修改新问题。按照1991年国务院通过的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对房屋使用权人不能补偿，只能进行现房安置。既然我们认为公房使用权具有价值，可以进行有偿转让，而且从上、武汉、天当等城市的试点情况来看，货币安置对于降低动迁成本、减小动迁难度，提高动迁速度具有积极的功能，那么，我们建议有关部门尽快修改这一条例，使公房拆迁的货币化安置合法化。

参考文献
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3.何培华 《房产法》 法律出版社 北京 2003年4月.
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5.《中华人民共和国城市房地产管理法》中国法制出版社 北京 2004年6月.
6.《商品房销售管理办法及其配套规定》中国法制出版社 北京 2001年12月.