中国土地整治转型发展战略导向探析

中国土地整治转型发展战略导向探析

马晓红

山东省郓城县国土资源局山东郓城24700

摘要：研究目的在国家相关发展战略的大背景下，对土地整改中存在的各种问题进行深入的分析和研究，将土地的功能和本质进行重新定义，从而制定一种合适的土地转型发展的战略导向，为统筹城乡发展不断注入新鲜的力量。研究方法在对文献进行分析整理的基础上，对比出新型的发展战略。研究结果目前，人和土地之间关系的不协调主要是来自认知水平的低下以及理论缺乏实践的检验，在此基础上，总会存在一些发展不协调、不均衡等问题。因此土地转型应该在“十大战略导向”的引导下，按部就班实现转型升级。研究结论土地的整治需要遵循一定的原则：要从土地本身入手，进行高层次的转型升级；整治的理念要向着“四位一体”的方向发展；不仅应该重视粮食的生产，而且要将“永续发展”作为目的；把对单个项目的整治变为全城的协调发展。另外，在整治的目标、对象、路径以及资金上都要遵循一定的原则，只有这样，才能将土地整治转型发展为统筹城乡发展的主要平台。

关键词：土地整治；本质功能；战略导向；转型发展

引言

经济发展的情况成为目前土地整治的一个主要依据。我国的土地整治工作兴起于1997年，当时的表达方式是“积极推进土地整理”；然后就是1999年国家出台相关政策“鼓励土地整理”。但是在这些起步阶段，我国的土地整改并没有取得显著的成效。之后2004、2008年各级会议都在积极响应国家号召进行土地的整改工作。近几年的土地整改工作在国家的大力监督和扶持下，不断表现出新的特点和优势，在内容、目标上都有了十足的创新。因此国家应该借助这样的发展模式，积极治理土地整改当中出现的突出问题，从而实现土地整治战略导向的转型升级。

一、中国土地整治战略转型背景

（一）经济新常态

不管是国内还是国外，在宏观经济政策上都做出了巨大的调整和改变，这是国内背景，也是时代背景。中国经济表现出来的形态更加高级、分工更加复杂以及结构更加合理的态势对资源环境产生了很大的限制。我国的经济增长态势出现了既有增长的动力也有巨大的压力这样的尴尬状态，也就是进入了“新常态”：在增长速度、结构以及增长动力上都表现出了新的特点[1]，为土地的整改提供了一个经济背景。

（二）生态文明新要求

2015年9月中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，要求进一步树立“绿水青山就是金山银山”、“空间均衡”、“山水林田湖”生命共同体等理念，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度8项制度构成的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

（三）新农村建设

建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”新农村，是构建和谐社会、解决“三农问题”的必然要求，也是统筹城乡发展、实现共同富裕的根本途径。当前中国农业生产问题随着国内外环境条件变化和长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步显现，“十二连增”的背后显露出粮食增产潜力不断下降，由于耕地面积减少、质量偏低等生产条件的限制，再加上农村人口比率的不断减少，粮食需求的刚性增长，中国未来粮食供需平衡压力依然较为突出。

二、中国土地整治现状问题分析

（一）土地整治认知偏于狭仄

中国开展真正现代意义上的大规模土地整治仅仅不到20年时间，对于土地整治本质和功能的基本认知依然不尽准确，多将土地整治认作是实施性的工程、技术或是任务，并未认识到土地整治的本质和功能是对人地关系的再调节，是对低效、空闲和不合理利用的城乡土地进行综合治理，提高土地利用率和产出率的各类土地整理、开发、复垦、修复等活动的统称，因而也影响了土地整治整体定位、创新理念、目标模式和实施路径等核心要素的根本认知，导致在整治过程中盲目性、功利性、过度工具化和行为短期化等问题造成的负面影响较为突出，影响了土地整治的整体效率和效益。

（二）土地整治定位整体偏低

当前土地整治的定位仍囿于土地本身，多关注“战术层面”而非“战略层面”，未能“跳出土地谈土地，跳出整治谈整治”，多强调土地整治在耕地保护和新农村建设中的作用，而并未认识到土地整治不仅可以作为改善生态环境质量、提高人民生活水平的关键措施，更是加强政府治理实践、助力推进精准扶贫的重要手段。此外，土地整治工程仅仅就整治谈整治，地位远不及高铁、水利等重大基础设施工程，未被视作是拉动内需的强大引擎，完成全面建设小康社会新目标的坚实保障。因此，土地整治整体定位和功能被相应低估，亟需重新从更高层次上定位土地整治。

（三）土地整治理念创新不足

当前的土地整治仍然将土地整治作为增加耕地和城市建设用地面积的手段，多针对于“用地不足”问题而非“用地不当”的问题，以“数量”作为核心理念，“重数量、轻质量；重面积、轻效益；重耕地、轻农民”，未能以人为核心，统筹兼顾对被整治土地相关权利人的多元需求，未将土地整治看做是挖掘结构潜力、优化空间布局、提升利用效率，协调促进土地“合理利用”的核心抓手，未能融合创新、协调、绿色、开放、共享等“十三五”核心发展理念，难以体现出土地整治的质量创新性、三生协调性、绿色生态性、开放国际性和人文共享性，距离进入主要以提高生产质量、生活品质和生态环境为主要导向的可持续土地整治新阶段仍然任重道远[2]。

三、中国土地整治本质和功能的再认知

在新形势下要实现土地整治转型发展，最核心、最基础的任务首先是准确认识土地整治的真正本质和关键功能，进而才能针对现存问题，对土地整治的定位、理念、阶段、核心、目标、对象、范畴、模式、路径和资金等要素进行转型分析，相应提出土地整治转型的关键战略导向。当前关于土地整治的规划、潜力、模式、效益等方面的研究关注较多，然而关于土地整治本质的研究极为匮乏，且在实践中多将土地整治看做是一项管理性、强制性、实施性的工程、技术或是任务，将其功能狭隘地看做是增加耕地或城市建设用地面积，目标仅在于保障粮食生产和土地财政收益，使得土地整治被认为是少数人群获益而非社会整体受益，因而导致群众整治动机不强、满意度较低。实际上，土地整治的本质是“对人地关系的再调适”：是以提高土地利用效率和效益、保障国土资源永续利用、改善生态景观环境为主要目的，利用土地整理、土地开发、土地复垦、土地修复等一系列手段，通过“田水路林村城”土地综合整治提升人类生活和生产条件，通过“山水林田湖”国土空间整治保护人类生态空间，最终促进人与自然可持续协调发展的活动。在人地协调的本质认知下，土地整治的功能也超越了单纯扩大耕地面积、提升耕地质量的意义，而更注重满足人们的核心需求。因此，土地整治的功能应是“三满足”：以人的切实需求出发，合理调整国土“生产、生活、生态”空间结构和布局，满足人们的生产发展诉求，满足人们的生活提升诉求，满足人们的生态保护诉求。应当指出的是，在不同的土地整治发展阶段，其功能的侧重点也应有所不同。土地整治也应因时制宜、因地制宜，根据不同区域的不同阶段有的放矢地进行功能选择。

四、结语

国内外宏观经济形势的重大变化、中国不断发展的经济社会转型需求和逐步深入的全面改革预期将为土地整治带来更多的机遇和挑战，亟需土地整治未雨绸缪、与时俱进地进行积极的转型发展探索。

参考文献

[1]信桂新,杨朝现,魏朝富,陈荣蓉.人地协调的土地整治模式与实践[J].农业工程学报.2015(19)：165-166.

[2]陈锡文.中国农业发展形势及面临的挑战[J].农村经济.2015(01)：541-542.