农村土地流失风险控制机制解析

农村土地流失风险控制机制解析

魏春苹/

魏春苹/中共招远市委党校

2010年中共中央“一号文件”提出针对农业、农村特点，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，加强和改进农村金融监管；有序推进农村土地管理制度改革，按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。促进农业发展，保持农业稳定是农业改革的基本目标。土地承包经营权抵押既然有利于农村生产力的提高，也符合农业发展的目的，应当是中国农业改革的必然步骤。通过科学合理的制度设计，可以将农民“失地”的风险控制在合理的范围。

一、农村社会养老保险制度的完善基础

目前中国农村已出现两个重大变化：一是农村劳动力随着“刘易斯拐点”的到来已经难以无限供给，工业化、城镇化又大量转移一部分，而且这一趋势不可逆转，劳动力短缺现象开始出现；二是农村养老、医疗保障覆盖面逐步扩大，“保底”措施逐步建立。这既是实现大规模土地承包经营权流转的客观需要，也是基础条件。

如同社会保险制度的建设是国有企业改革的逻辑前提，农村社会养老保险制度的完善为土地承包经营权松绑提供了基础。人力资源和社会保障部数据显示，2011年末，全国27个省、自治区，914个县和4个直辖市部分区县纳入了国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%，参保人数达到2.37亿。此外有17个省的339个县自行开展了新农保试点。全国共计3.58亿人。北京、江苏、浙江等8省份已经实现全覆盖。

二、建立市场化的土地定价机制

土地流转市场是土地合理定价、农业信贷机构抵押权利实现的主要场所。建立土地流转市场应坚持以下几点：

（一）坚持耕地保护制度。

《土地管理法》确定了“耕地总量动态平衡制度”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”、“宅基地的用地限制”对基本农田实行强制保护，稳定农业生产。《农村土地承包法》规定土地承包权的流转不得改变土地的农业用途。土地抵押后的流转必须遵守耕地保护制度，不得改变土地用途。

（二）适度引入竞价机制。

土地合理定价是保护农民权利的最终手段。2009年中共中央“一号文件”要求土地流转必须坚持自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位。自愿有偿是确保合理定价、保护农民权利的基础，政府不宜强行干预。资料显示，部分地区强制流转，损害了农民利益。农业土地流转市场的建设必须坚持农民的自愿和价格协商机制，适度引入公开竞价机制，为合理定价创造条件。

（三）坚持设立政府主导的土地抵押公司。

高度发达的土地流转市场是保证土地流动性的机制之一，但是，土地的不动产特性决定其不具有高度流通的特点。西方发达国家在培育流动市场的同时，成立土地抵押公司增强土地流动性，保证定价合理。土地抵押公司受让农业信贷机构的土地抵押债权，并向农村信贷机构提供贷款或者贴现，土地抵押公司将土地抵押债权证券化向债券市场融资。由于与债券市场对接，土地获得相对合理的定价。

根据中国的制度现状，可以探索由政府有关部门或政策性银行出资设立土地抵押公司，受让无法流转的土地承包经营权并向农村信贷机构提供贷款和贴现，在风险可控的范围内实现证券化。如果政策性银行设立，中央银行还可以通过再贷款或再贴现予以支持。

土地抵押公司具有增强土地流动性、稳定市场价格、杜绝恶意流转、确保合理定价的作用。政府或政策性银行作为土地承包经营权抵押债权的直接持有者，将有利于基本农田保护、杜绝地方政府侵犯土地承包经营权。

三、推动农业生产合作社与农信社协调合作

生产合作社和农村合作金融具有功能的匹配效应，最佳的功能匹配表现为农民以土地承包经营权出资成立生产合作社、生产合作社入股成为农信社的股东。前者获得贷款，后者以服务农业生产为主要功能。良性的互动具有稳定土地价格，维护合作性生产关系，最终提高生产力的作用。基于目前的现状，改革建议如下：

（一）探索农民以土地承包经营权出资成立生产合作社。

《农民专业合作社法》没有对土地承包经营权出资做出明确规定，但也没有做出禁止性规定。农民原则上可以通过土地出资成立生产性组织。土地出资能够加强农民合作，提高生产合作社的资金实力。美国生产合作社在早期有强制土地入股的要求，稳定了生产合作关系。从中国现实分析，中国农业发展已经到达了规模化经营的阶段，一家一户松散经营模式开始制约农业生产效率的进一步提高。土地是农民最大的财富资源，允许土地入股可以吸收没有现金和实物出资能力的农民加入，增强责任感，提升专业化、规模化程度。

（二）探索以生产合作社名义与农业信贷机构合作尝试。

试点方案可以采取两个步骤。第一阶段：放开土地承包经营权抵押贷款限制；第二阶段：生产合作社和农信社开展股权合作。

阶段一，修改立法允许土地承包经营权抵押贷款，推动生产合作社发展。生产合作社的发展很大程度依赖于出资以及后续贷款。立法限制直接制约生产合作社的融资能力，增加融资成本，对农业生产不利。同时，土地承包经营权抵押的立法限制，制约了农民土地入股生产合作社的意愿，反向限制生产合作社的发展，不利于生产力的提高。建议国家进一步扩大土地承包抵押权抵押试点，同时出台配套政策措施，给予积极支持。

阶段二，生产合作社入股农信社，稳定土地价值，实现生产和信贷良性循环。从中国的实际考察，基层农信社实现了法人制改革，部分农信社改制为农村合作银行，部分改制为农村商业银行。27万家生产合作社独立于农信社体系，并采取法人制组织形式。中国现有的生产合作社和农信社没有形成高度的互动，股权层面的合作程度较低。农村信用社应以服务农业生产，提高农业的综合效益为主要目的，而不是商业化赢利。但是，过去的实践证明，这一初衷并未实现。生产合作社与农信社的股权合作有利于促进农信社服务农业的功能。从试点角度看，时机成熟时，也可从现有27万家生产合作社中选取合适的组织试点入股农信社。

四、进一步完善社会保障体系和授予失地农民优先承租权

对于大部分农民来说，土地具有生产资料、生活资料和养老、医疗等社会保障功能。土地承包经营权抵押可能导致部分农民暂时失去土地，因此，建议加快完善农村社会保障体系，解决失地农民的后顾之忧。

同时，建议通过立法确定失地农民的优先承租权或回购权，保障其基本生计。具体来说，农民失去土地后，土地进入流转市场，立法授予这些农民对于基本农田具有优先承租权，保证其劳动权利，实现农民基本生活保障。另外，土地承包经营权的实际持有人，具有耕种义务，通过出租的方式可以保证基本农田耕种，避免撂荒。

总之，允许土地承包经营权抵押是发展农业生产力的内在需求，也符合农业经济的基本规律。同时，合理的管理制度设计可以将土地流失风险控制在较小的范围和限度，并逐步理顺农业发展与金融供给的关系，进而促进农业长远和可持续的发展。