论经济法中的政府监管权

论经济法中的政府监管权

董双艳

董双艳

（河北经贸大学，河北石家庄050000）

中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编码：1003-2738（2011）11-0217-02

摘要：任何一个国家都有管理经济的职能，而授权经济管理机关运用经济管理权对经济生活实施管理就是正确发挥这一职能的方式。现代经济法是在一个高的起点上出现于法律之林，它授予经济法主体以管理经济的地位与职权，并加以必要的规制。本文首先从政府的监管职能入手，阐述了政府监管市场的主要内容、不足的表现，最后从经济法角度提出克服政府对市场监管过程中出现的种种缺失的可行性意见。

关键词：市场经济；市场监管；法律规制

一、政府监管职能的必要性

改革开放以来，我国经济体制由计划经济向市场经济过渡，市场经济是自主经济、竞争经济、法治经济，有自己特定的内容和特征这就要求完全不同于计划经济体制下的政府的市场监管职能。市场机制在优化资源配置、提高经济效率、促进社会生产力进步方面的巨大作用是人所共知的。但同时也应看到，市场自身也不是万能的，也有其不可克服的缺陷。这就决定了即使是在市场相对完善和发达的国家，单纯的市场规制也难以保证资源配置完全合理化。随着市场经济的发展，政府在市场监管中的角色定位逐渐发生了转变，而且政府调节和监管市场的主要内容，也在经济的快速发展和政治体制的渐进改革中有所调整和更新。在经济法是调整政府干预经济运行的过程中所产生的法律规范的总和这一认识已基本上成为经济法学界的主流观念的背景下政府的经济行为与经济法就形成了浑然天成的藕合关系。

政府在经济发展中所起的作用，历来是国内外理论界和决策研究的热论话题。根据市场的结构，西方经济学家把市场分为四种类型：完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场和垄断市场。大部分经济学家认为只有完全竞争市场才是市场经济的理想模型，但现实中的市场，多处于“不完全竞争的市场”状态中。而不完全竞争的市场则达不到帕累托最优的状态，从而导致效率低，也就是市场失灵，这时候就需要政府的介入。

二、经济法领域中的政府监管

（一）经济法视域中的政府监管行为首先是具有法律意义上的经济法行为。

作为政府经济行为主体的政府及其经济管理职能部门所作出的任何经济法上的行为必然具有法律上的意义，换言之就是“政府作为经济法主体而进行的旨在设立、变更或终止经济法律关系的行为”。[1]经济法着重研究政府的经济职能影响经济的效果，相对于经济大视域中的经济行为更强调通过设定权利将政府干预经济行为列入经济法的体系加以规制，从而达到政府干预经济行为的法律目的。其次，作为经济法上的政府行为必然具有经济法上的特定意义，鉴于经济法区别于民商法“私”的规定性而允许政府介入市民社会中以弥补市场经济的不足，达到积极有效干预市场的目的。

（二）经济法视域中的政府经济行为以追求实质正义为其根本目的。

民商法等私法看似给市场主体创造了一个平等的竞争机会但是它们却忽略了处于同一起跑线上的竞争者由于有众多的先天不足造成落后者的结局。尽管现代民法已经出现趋向实质正义的自我改造，但无法超越其意思自治的规定性，否则将使自身面临消亡的危机。而经济法由于其产生伊始就肩负着修正民商法由于自身缺陷所引起的弊端。因此经济法视域中的政府经济行为必然要以实现社会领域内的实质正义为己任。其理念是：每个社会成员仅因为他是社会成员之一，就有权不仅享受其他成员所提供的个人生活所需，而且有权享受每一个人都想得到而实际上确实对人类福利有益的一切好处和机会。[2]因此经济法上的政府经济行为偏重于对不同情况的人予以区别对待“既要允许优者胜又要保障劣者存，既要鼓励增强强者也要扶持提携弱者既要使好的锦上添花也要对坏的雪中送炭”。从而使得各个主体都能各得其所共同发展。[3]

（三）经济法视域中的政府经济行为以可持续发展的社会整体效益观为其追求的根本理念。可持续发展“系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展”。[4]与民商法以个人利益为本位达到个体与整体利益的平衡相比“直接追求社会效益应为经济法价值观的独到之处”，[5]经济法因而强调可持续发展的社会本位的整体效益。观其所追求的效益不是一般而言的经济成果最大化，同时更是宏观经济成果、长远经济利益以及人文和自然环境、人的价值等诸多因素的优化和发展微观经济的成果只是社会效益的组成部分之一。[6]由此可见，作为经济法视域中的政府经济行为必然要通过对市场经济运行活动的适当干预以超越个体利益的姿态来调整，甚至限制市场个体，只顾追求个人利益而忽视社会整体长远利益的行为，以实现个体效益和整体效益、微观效益和宏观效益以及短期利益和长远利益相统一的社会效益。

三、经济法中规范政府监管手段运用的原则

一方面，经济法是一部“确权”法，它授权国家的相关部门积极管理经济的权力(也是一种义务)，纠正市场的缺陷如果政府在应该有所为的时候懈怠，应当承担责任。另一方而，经济法也是一部“限权”法，它在赋予经济管理部门权力的时候，也给它们确立了明确的界限、行使的程序等。如果政府超出此权力范围、滥用了自己的权力，也应当承担责任。

可以说，我国日前市场的混乱与冲突既是政府干预过剩，又是政府干预不足的结果。设定规范政府监管手段与规范政府监管手段的具体运用，应成为经济法体系建设的一大内容

第一、政府管制手段应符合效益最大化，提高经济效率。

许多国家日益认识到不同监管手段有不同的长处与短处，从而日益重视系统的审查监管手段对经济的影响，其中常用的基本方法即是“监管效果分析法”，对监管进行收益——成本分析，剔除加重经济活动成本的监管。我国现阶段的电信、电力、铁路、航空等行业进行的体制、收费改革，实际就是对管制手段的变革与改进，以求提高经济效率。例如，民航总局最初实行机票价格“禁折”的价格管制，但由于管制违背经济需求，最终不得不被有限制的允许折扣的灵活管制取代。

第二、政府监管手段根据不同时期实际需要，及时变革。

以金融市场的价格监管为例。目前我国《商业银行法》第31条与第38条，规定了我国金融市场的价格监管（利率管制）措施，即商业银行应当按照中国人民银行的规定的存款利率、贷款利率的上下限，确定存款利率、贷款利率。同时，我国证券业协会对券商的佣金要求统一的标准。如果借鉴美国、香港等发达地区的经验，上述管制应该根据现实生活的需要，及时进行更改。总之，金融市场的价格管制以及其他管制手段均应该根据现实的实际需要，不断进行调整，而非固守不变。

第三、根据不同行业特点，采取不同管制手段。

政府管制并非万能，如果市场能够有效解决自身存在的缺陷问题，则应该发挥市场机制的作用。在市场经济条件下，政府管制机制发挥关键作用的行业主要是（1）具有自然垄断倾向的公益事业，例如能源与电信业；（2）需要政府审慎监管的重要行业，例如金融业。其他行业则主要依靠市场机制。

第四、各个行业运用的管制手段亦有所区别。例如，普通产品市场一般放开进入管制与价格管制，只进行技术管制、产品安全管制与信息管制。但是，对于容易发生自然垄断的行业，则应加强进入管制与价格管制。自然垄断行业由于规模经济和范围经济的原因，天生适宜独家经营，独家经营的成本比多家生产的成本低，这对社会也更有利。

四、经济法对政府监管权的限制及建议

由于政府行使权力具有“管制扩大化”的惯性，如果政府的权力触角无限制的延伸到私权领域将使社会退化到披着法制和市场外衣的计划经济时代[6]。在改革相对滞后的我国政府中这种情况更是普遍存在，这不仅造成政府职权的滥用而且它自己的责任却懈怠了，并且极大地侵犯了市场主体的权利压制了企业和市场主体的发展。

诚然，政府干预和管理社会经济的职能作用是必不可少的，但为实现政府经济管理行为最优化的目标，政府管理经济的职权亦应受到相应制约，即以法律规制政府行为，使其符合法律程序和法律规定，不损害市场调节效率。其中最基本的，就是在经济立法和经济司法当中明确下列目标：政府对经济活动的干预和管理必须以保证市场调节的基本自然生态为前提，政府的经济调控行为不得损害市场调节整体的自然性，政府行为必须以保障和促进市场竞争为其目的而不是相反，政府活动必须符合法律规定及相应的程序，而不得有越权行为或滥用职权，尤其不得滥用权力非法干预企业经营，攫取企业利益。政府行为只有符合上述条件，才能在促进经济发展中真正发挥作用。

作为经济法，也仅限于对符合上述要求的政府干预才给予确认和保护。亚洲“四小龙”经济的快速发展就是政府尊重市场规律，在法定职权范围内实施适度有效调控的结果。世界银行在总结这些国家政府干预经济的成功经验时指出三点：“第一，这些政府把干预置于国际和国内竞争的制约之下，就是说，必须有成效地、实事求是和灵活地进行干预，如果哪一条没做到，似乎就应将其取消。政府并不抵制市场竞争，而是尽力对这种竞争作出预测。第二，这些政府总的来讲都是谨慎从事的，目的是确保干预不致造成相关价格的过度扭曲。第三，与绝大多数发展中国家相比，这些政府的干预比较温和。第四，政府经济行为的责任市场经济是一种平等、自由交换的权利经济它客观上要求政府在行使权力时必须充分保护和尊重市场主体的权利即不得随意侵犯市场主体在法律的范围内实现和处分自己的利益的权利。如果不对政府行为设置相应的责任不仅经济法制定的基本规范将失去有效施行的保障而且规范政府经济行为也最终难以实现。由于政府主要通过行政行为来行使权力因此确立政府经济行为的责任主要应以行政法律责任为主也就是行政法律关系的主体因违反行政法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任之外再辅之以行政违宪责任以及政治责任等责任体系予以补充。

总之，经济法中的政府管理行为优化原则既注重依法维护政府对社会经济运行的有效干预和管理，又强调控制和制约政府管理行为的内容、范围和方式。这两个方面彼此联系又相互制约，是有机统一体。片面地强调一个方面而忽视另一个方面都是不适当的，也是有害的。经济法既应维护和保障政府干预、管理经济的有效权威，又要运用法律特有的调整机制，确保政府的干预和管理行为具有正当与合理双重根据，保障政府的管理意图及相应行为符合法律要求，管理的步骤、环节和次序恪守法律规定的程序，从而充分有效地发挥政府经济管理职能，促进社会经济的健康、协调和有序运行，实现市场经济的公平与效率的双重目标。

参考文献：

[1]吕忠梅陈虹.政府经济行为的法律规制[M].经济法学评论(第_卷)中国法制出版社2001.

[2][关}彼德•斯坦等.西方社会的法律价值[M].工献平，译中国人民公安人学出版社1990.

[3]邱本.自由竞争与秩序调控一经济法的基础建构与原理阐析[M.北京;中国政法人学出版社2001.

[4]参见联合国环境规划署1989年发布的《关十可持续的发展的声明》.

[5]史际春邓峰.经济法的价值和基本原则与议[J].法商研究1998(6).

[6]史际春邓峰.经济法总论[M].法律出版社2001.

作者简介：

董双艳，女，（1986-），河北沧州人，现就读于河北经贸大学法学院，经济法学2010级研究生。