浅析建筑业困境与制度缺陷的因果关系

浅析建筑业困境与制度缺陷的因果关系

刘可

深圳市施工安全监督站广东深圳518034

【摘要】本文的主要论点均来自于“感觉”，文章中的论点既不源于对法律、法规或制度的严谨分析，也没有大量统计数据或案例的有力支持，文章描述的是整个建筑业每日每时都在发生的普遍现象，应该说只要接触建筑业，就会对文中相关的问题有所体会。

【关键词】建筑企业；困境；制度缺陷

一、重立法，轻监督是人民代表大会制度的主要特点之一，其结果就是行政运行缺乏有效监督和真正问责，为了弥补以上不足，不得不设置了大量形式上的监督机制。《建筑法》就是这种立法思维的产物。为了限制业主的权力，设置了招标和强制监理制度，试图以越俎代庖的形式限制业主的权利，实际操作的结果是业主的权力名义上被架空，而业主天生所掌控的财权不可能被架空，真正被架空的是业主的责任和义务。

二、有形建筑市场依据《招标法》设立，招标的结果是只注重程序的正义，忽略甚至有意伤害结果的正义，不仅未能实现资源配置的最大化，反而造成更大的浪费。围标、串标之所以大行其道，根本原因不在招投标制度本身，在于有关方面不是采取有力措施从根本上遏制政府投资工程中业主的不规范行为，而是采用强制招标、有形市场这些不切实际的手段从行式上体现“三公”。集中招标不但没有实现招标结果的“三公”，而且在招标过程中片面客观性，忽略了对资源优化配置起决定性作用的人的因素，电脑招标实际成了无脑招标，为工程质量和施工安全埋下隐患。更恶劣的是市场代替了业主进行选择，从源头上免除了业主在整个建设过程中应该承担的责任。

三、当前的招标制度注重投标企业的数量而不是质量，甚至抹杀了企业的差异性，激发了成立监理企业和施工企业的冲动，加上资质管理制度本身存在的问题，以至于企业越办越多，数量完全处于失控状态。从世界范围来看，绝大多数建设业务集中在少数企业手里才是建筑业的常态。当前的有形建筑市场没有把市场导向健康发展的可能，不能承担促成建筑业从无序到有序转变的重任。

为了控制企业数量，主管部门不是加强行政许可管理，而是不切实际地不断提高设立企业的所谓“门槛”。资质管理不是认真审查企业的资质水平，而是企图通过控制监理工程师和建造师的数量，曲线控制企业的数量。

从现场反映的情况来看，一是企业资质申报的工程管理技术人员多如牛毛，专业齐备，技术力量雄厚；现场管理人员严重不足、水平低下。二是真正具有监理工程师或建造师业务能力的人员不能通过正常途径取得执业资格，在现场无证上岗；少数取得执业资格的监理工程师或建造师四处挂名、不依法履行管理责任。三是有“活动”能力的企业通过弄虚作假，骗取资质证书，坐收挂靠费用；有施工能力的队伍无法满足不切实际的资质标准，不得不采用转包挂靠等非法手段承接工程，在付出不必要的挂靠费用的同时，反被指为“包工头”。

通过管理人员曲线管理资质的另一个负面作用是，施工现场管理用对人员的管理替代对企业的管理，项目经理管不住、就管安全主任，安全主任管不住、就管劳务队长，劳务队长管不住、就管特种作业人员和平安卡。监管部门忘记了企业才是行业管理的基本单元，招标、安全质量监督等工作追着各种各样的人员资格越陷越深，执法和管理成本高企，执法人员疲于奔命，违法企业则是丢卒（人）保车（企业），逍遥法外。

四、类低价中标法肇始于“让一部分人先富起来”的社会主义阶段，成为建设单位压低建设成本的有力手段，特别侵害了劳务工的利益，已经与当前“共同富裕”的主旋律不和谐。政府作为当前最大的业主，既是公共财富的管理者，又是建筑业所称的“雇主”。政府作为投资方，片面强调预算约束，作为“雇主”，滥用自己的优势地位，忽视了对承包商实际上就是劳务工应承担的责任和义务，事实上成为了建筑血汗工厂最大的老板，是当前建筑业劳动力素质低下的根源。在扭曲了建筑价格形成机制的同时，还具有及其恶劣的示范效应。在这一过程中，有形市场打着规范市场的幌子，为过度压缩了企业的利润空间起到了推波助澜的作用。

由于安全生产只是一个过程，企业迫于成本的压力和追求利益的冲动，在监管不到位的情况下，降低安全生产标准成为企业的“首选”。虽然理论上安全和文明生产费用不列入竞争性费用参与招投标，实际操作中安全生产费用的监管难以落到实处。安全生产硬件的投入可以监管，安全培训的费用和时间却无法得到有效保障。企业“三类人员”安全考核所谓的培训仅仅几天的时间，就可以学习近千页的安全管理知识，而且多数能通过考核，其掌握的安全知识可想而知。

现场普遍存在的安全组织机构不健全、三级安全教育不落实、安全技术交底走过场的现象，充分证明大量已取得安全生产许可证的施工企业并不具备合格的安全生产条件。

五、强制监理制度引发监理市场的过度竞争、弱化了业主的质量安全责任。

设立强制监理的目的，是希望通过监理企业对业主的行为进行监管，实际情况却是连监理自己的监理费都掌握在业主手里，要监理企业保持公正、中立和专业水准，无异于缘木求鱼。一方面，监理企业成了强制监理制度硬塞给企业的挡箭牌，出了问题，监理承担，业主可以放手省钱；另一方面，强制监理制度又规定了一个非必要的监理市场，社会资源在利益的驱使下，大量设立监理企业，引发过度竞争，监理企业为了生存，不得不铤而走险，违规监理。

从我市安全水平较高的岭澳核电站和ＬＮＧ等项目的管理体制来看，质量、安全基本上由业主主导，监理的作用非常有限；碧水龙庭、凤凰花苑等状况不佳的项目由于监理过度竞争、监理费用过低，业主对施工安全重视程度不够，安全投入不足，一方面监理公司没有足够的经费聘用安全监理人员，另一方面现场监理还受到业主经济方面的压力，事实上没有行为能力。法律法规又把责任推给监理，导致施工现场监理公司地位尴尬、监理缺位。

六、当前执法机构遭遇的真正困境是过于严厉的法律和由此衍生的过大的自由裁量权。人民代表大会作为最高权力机关，一方面，具体执法环节出了问题不敢过问，就在立法时不断提高标准，以期为执法不严留下足够的“折扣”空间，另一方面，被执法的相对方不能质疑具体立法行为，为乱立法洞开了方便之门，不能写进法律、法规的，就写进规章，规章也不能写的，就写进规范性文件，出现了大量下位法违反上位法的所谓“恶法”。形成了收紧立法、放松执法、进一步收紧立法的恶性循环。企业资质管理出现的问题就是这种立法思维的典型案例。反映在施工安全上，如违反《建设工程安全生产管理条例》第六十二条规定，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿。实际执法过程中，存在大量违反该条逾期未改正的情况，相信全国都没有出现过一家被责令停业整顿的企业，最多违规的现场被责令停工整改而已。土方运输车辆的超载管理等等无不是这种情况。结果就是：如果真正执行资质管理有关规定，全国绝大多数施工企业和监理企业就要被取消资质；如果落实《建设工程安全生产管理条例》，大量企业会被停业整顿；如果建筑垃圾和土方运输车辆不超载，土方和建筑垃圾就只能留在施工现场……，为了维持整个行业的运转，执法者只好放宽执法标准甚至放弃执法。在自由裁量的过程中，必然涉及巨大的利益，无论是执法方还是执法的相对方都不可能视而不见，要杜绝利益输送基本上没有可能，从制度上为廉政建设埋下了祸根。