东北地区推动绿色发展法治化的战略构想

东北地区推动绿色发展法治化的战略构想

王艳秋

中共锦州市委党校121000

摘要：东北振兴要走绿色发展之路，而绿色发展之路必须靠法治作保障。目前，东北地区绿色发展过程中存在诸多问题：区域化立法严重滞后、区域化法治运行机制不完善、区域化法律责任不统一。东北地区推动绿色发展必须做好法治化的战略构想，包括：以绿色发展理念为指导进行法律制度设计，绿色发展要严守“生态底线”，制定严格的责任追究制度，必须制定科学的治理模式。

关键词：东北地区；绿色发展；法治化；战略构想

东北地区的振兴要走绿色发展之路，而绿色发展之路必须靠法治作保障，否则各项发展措施和环保方案难以落地生根；东北地区的绿色发展必须坚持各省（自治区）协同发展、共同治理的原则，否则难以从根本上解决环境和发展问题。“城门失火、殃及池鱼”，生态环境是一个大系统，各个地区、各个部分紧密联系、不可分割。东北地区的自然环境和资源优势具有共同特点，因而面临的环保问题和发展问题也大同小异，这就要求我们要完善区域环境治理的法律法规，运用法治思维和法治方式来解决区域生态保护和环境治理问题，走绿色发展之路。

一、东北地区绿色发展的法治化现状分析

近些年在我国现代化和工业化发展步伐加快的背景下，区域生态环境的治理与保护任务亦日益严峻紧迫、区域绿色发展问题突出。东北地区在区域化环境治理和绿色发展过程中存在问题更多，尤其缺乏法律支撑和法治保障。

（一）绿色发展的区域化立法严重滞后

根据经济社会发展对于环境保护的需要，2014年修订、2015年实施的《环境保护法》将经济发展转变为环境保护优先，为全面改善环境质量奠定了基础。对大气、水、土壤的污染防治思路更加清晰，使得环境保护有法可依，有章可循。但由于中央新法刚实施不久，地方的立法和修法工作尚未全面展开，区域性的环境保护执法实践与中央新法相脱节，某些地区和区域在一些涉及法律标准的适用上还停留在传统的旧法标准上。同时中央和地方还没有对绿色发展进行整体的法律布局，不仅没有区域立法，更没有区域间环保及绿色发展的综合施策，区域治理中的组织管理、沟通协调、利益分配、纠纷处理等问题并无配套法律制度安排。另外，区域内各地方政府“九龙治水”的环境立法现状也导致区域内的各地方政府法律内容重复、矛盾或者遗漏的现象比较突出，东北地区区域内的绿色发展及生态文明建设缺乏统一的法律制度支持。

（二）绿色发展的区域化法治运行机制不完善

“由立法机构、执法机构和司法机构共同组成的法治运行机制的健全，是保障和推动区域生态环境法治化治理的前提。”（1）从目前情况看，东北地区不仅没有确立区域内绿色发展的统一立法体系，更没有建立一个专门的执法、司法机构。在执法环节上，各自为政，执法标准不统一，信息沟通不畅，区域间的环境污染事故处理和风险防范缺乏全局观念和联合执法措施，执法程序复杂，执法效率很低。司法机构对于区域内的生态环境纠纷案件的起诉、调节和审判都缺乏成熟的制度安排，损害赔偿机制、司法救济机制都不健全。

（三）绿色发展的区域化法律责任不统一

过去传统的政绩考核方式主要看“GDP”产值，而忽略了环保、社会等其他指标。各个地方政府（辽吉黑蒙）为了维护本地区的经济利益，滋生地方保护主义，区域内的各个地区对于企业破坏生态环境的行为采取的法律标准执行不统一。有的地方政府采取放任、漠视态度，听之任之，或在处理过程中轻描淡写，无关痛痒，有的采取行政罚款、警告等行政手段，有的责令企业停产整顿、修复破坏的环境。至于刑事制裁手段很少使用，惩戒力度较小，破坏环境的代价很低，再加上地方政府的监管不到位，执法不力，带来环保问题的恶性循环。

二、东北地区推动绿色发展法治化的战略构想

为了推动东北地区绿色发展的法治化、规范化，必须建立健全内在统一、外在协调的绿色法律制度。结合我国区域生态环境协同治理中存在的问题以及传统的高消耗、低产出的生产方式，各地方政府要树立绿色发展的理念，完善绿色发展立法体系，强化执法力度。

（一）以绿色发展理念为指导进行法律制度设计

理念是行动的先导，先进的理念对于行动和实践具有指导和促进作用。一方面，经济发展必须搞好环境保护。各种经济活动要在保护环境和生态健康为基本前提下进行，不能竭泽而渔，以牺牲和破坏环境为代价换取暂时的经济发展。另一方面，从环境保护中获取经济效益，正如习近平所说“绿水青山就是金山银山”，“冰天雪地也是金山银山”。树立绿色发展理念，要求经济和社会发展与保护环境、资源的合理利用相协调，这是深刻反思过去传统生产方式造成的经济发展与资源、环境冲突后的准确定位。

绿色发展需要法律制度保驾护航。东北地区推进绿色发展中应当以生态文明和可持续发展为基础，从东北地区的情况看，急需建立适合东北地区生态环境需要的、符合东北振兴发展新思路的保护生态环境的法律体系。比如，对于黑土地资源的保护、对于大小兴安岭、长白山等森林资源的保护、对内蒙东部草原的修复与维护等都急需制定相关法律。

（二）推动东北地区绿色发展要严守“生态底线”

推动东北地区的绿色发展首要的问题就是解决区域内生态环境问题和资源利用问题。对于这两个方面的解决必须严格划定“生态红线”。“要加强部门间沟通协调，国家层面做好顶层设计，出台技术规范和政策措施，地方党委和政府落实划定，并严守生态保护红线的主体责任，上下联动、形成合力，确保划得实、守得住。”（2）

东北地区的绿色发展必须确定统一的生态红线，在自然资源利用上线方面，涉及能源、水、土地等资源的安全高效利用问题，在环境质量安全底线方面涉及到污染物、废气废水的排放问题。这些问题有效解决的前提就是让这条生态红线守得住，关键的是要有严格的立法，积极开展区域生态环境和自然资源保护的立法工作，建立健全科学规范的法律制度，做到有法可依。应按照新修改的《环境保护法》的基本要求，对东北地区内各个行政单位的生态环境和绿色发展的法律法规制度进行系统的梳理整合，对原来各地方之间不统一、不协调、相互冲突和矛盾的法律内容和规定进行修改，为东北地区绿色发展的协同治理扫清障碍，奠定法治化基础。

（三）推动东北地区绿色发展要制定严格的责任追究制度

制定严格的法律追求制度是推动东北地区推动绿色发展的前提保障。首先，确定严格的法律责任追究制度。法律责任包括刑事责任、民事责任、行政责任。在法律上要严格界定三种不同的法律责任及其失责后的法律后果，决不姑息。其次，要制定严格的政治责任追究制度。近年“党政同责、一岗双责”的推行拓展了绿色发展政治责任的范围和力度，实现了环境追责对象的“全覆盖”。目前需要进一步加强的是：问责程序的规范化，避免随意性和“运动式”，问责事由和结果的公开化。最后，制定严格的社会责任追究制度。就是让社会各方力量，包括企事业单位、非政府组织及公民个人都主动参与到环境建设和绿色发展中，给予他们参与和知情的权力、并赋予它们一定的社会责任和义务，拒不履行的也要承担其法律后果。

（四）推动东北地区绿色发展必须制定科学的治理模式

多年来，地方政府在社会事务的管理上“单打独斗”，往往是无所不能，无所不包，忽略了其他社会主体在社会治理中的作用和地位。生态环境治理模式也是如此。经过行政体制改革政府转变职能以后，政府所掌管的资源、拥有的权力已经很有限，在推动绿色发展、环境治理过程中政府感觉力不从心。社会习惯认为“环保是政府的事情，是政府的责任”，从而出现了市场参与不足、企业主动性不够、社会组织发挥不充分，公民个人袖手旁观的局面。因此，政府在推绿色发展的区域化治理过程中，必须充分调动社会各方面力量形成“合力”，赋予每个社会主体在推动绿色发展和环保建设中的社会职能，各司其职，各担其责，只有这样才能建设成资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐共生的现代新格局。（2019年6月26日）

参考文献：

[1]以绿色发展理念为指导进行法律制度设计

[2]2017年2月中共中央办公厅国务院《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》

作者简介：王艳秋，中共辽宁省锦州市委党校，副教授。