浅议PPP模式在瓯江绕城高速至卧旗山段海塘工程中的应用

浅议PPP模式在瓯江绕城高速至卧旗山段海塘工程中的应用

蒋宁

鹿城区农林水利局浙江温州325000

摘要：随着我国市场经济的不断发展，我国的城市化进程也在不断的加速，对城市基础设施建设的要求也就越来越高，但是重大水利工程项目耗资量巨大。在财政资金存在负担的前提下，引入社会资本，采用PPP模式进行重大水利工程的建设，有利于水利建设项目的实现，能够最大程度的创造社会效益，实现人民福祉。本文从PPP合营模式的基本理论出发，分析了PPP合营在重大水利工程中应用的可行性以及风险，并提出了几点建议。

关键词：PPP模式海塘工程公益性与经济性

为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。浙江省人民政府将瓯江绕城高速至卧旗山段海塘工程（以下简称海塘工程）列入浙江省2014年支持鼓励社会资本参与建设运营的示范项目。

一、PPP合营模式的定义

PPP融资模式是指政府部门与民营企业相互合作的模式，是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门遵循“依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥”的基本原则，负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、城市基础设施建设应用PPP模式的意义

在城市基础设施建设中引入PPP模式，使政府部门作为项目合作者与监督者，从而使政府部门有更多的精力投入到社会宏观事物的管理之中，进一步加快政府职能的转变。其次，鼓励社会资本、私人部门进入城市基础设施建设等公共服务领域，能够扩宽社会资本投资渠道与发展空间，挖掘新的经济增长点。同时，在PPP模式的投资方式下，政府部门往往以运营补贴等方式为社会资本提供公共服务作为对价支付方式，以项目绩效评价结果作为支付依据，并将资金支出纳入预算管理，从而能够按照代际公平原则在当代人与后代人之间分配资金投入。

三、水利工程建设的特点

大型水利基础设施对农业灌溉，防洪涝灾害，以及提供水陆运输，城市供水，水利发电起着至关重要的作用，兼具公益性与经济性。以往建设以财政资金投入为主，资金成本相对较低，对资金的投入回报率没有高要求，限制了水利项目的发展。虽然多年来政府投入水利建设的资金持续增长，兴建了不少综合性的水利基础设施，保障了国家水安全。但与此同时受庞大的资金需求与有限的财政供给制约，一大批需要建设的项目只能排队等候。因此PPP模式的引入一是能够在政府财政资金之外开辟新的资金来源，打通社会资本进入水利工程建设的通道。二是在投资、建设、运用和服务之间形成有效的合作机制。成立项目公司后，政府、企业信息共享。互通有无。政府在城市基础设施建设项目的规划、建设、征地和配套设施等方面发挥积极作用；企业在项目的建设管理、施工组织、成本控制、运营服务等市场化程度高的领域发挥其特长。

四、应用PPP合营模式存在的风险及措施

PPP不是简单的融资模式，更是一种全新的管理理念，要求参与各方牢固树立法律意识和契约观念，因此在过程中全面识别，科学防控风险就显得极为重要。海塘工程项目股权结构采用的是政府不参股，社会资本战股100%。社会资本单独组建项目公司，项目公司负责项目的建设运营和管理，政府通过合同约定对项目进行契约管理，履行政府行政监督职责。建设过程除了需要考虑建设项目建设的风险，还需针对PPP投融模式进行风险识别分析，分析分配以确保项目顺利开展。主要风险有以下几种：

（1）信用风险。具体表现为参与项目建设的企业是否有履行合同规定的职责，是否能按照合同的规定承担信用保证的责任，因此我们可以通过信用风险指标来规避风险，主要包括项目参与方的技术管理水平、资金和技术能力、资信情况等。

（2）经营管理风险。主要体现在由于项目参与建设的单位之间观念不同所产生的问题，主要包括：合同违约风险、财务风险、组织风险等。因此私营企业要在城市基础设施建设过程中聘请高素质的管理人员，做好财务管理、组织协调管理等工作来降低风险。

（3）市场风险。主要包括：价格风险、需求风险、市场预测风险和市场竞争风险。这可按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

风险分配流程如下：

五、项目运作及交易合同结构

大型水利基础设施的建设工期长，投资规模巨大，投资回报期长。社会对水利工程的公益性期待特点关注度高于其经济性特点，谋求经济效益不被广泛认可，对社会资本吸引力较低。海塘工程也能产生经济效益，但项目经营收入不足以覆盖投资成本，宜采用的是可行性缺口补贴（VGF）模式。在分析项目回报机制过程中，我们对社会资本取得投资回报的资金来源进行分析：资金来源主要有：1.政府投资建设补助，2.运营期间的水利专项补助资金，3.政府财政可行性缺口补贴。

项目合同构造如下：

六、城市基础建设融资应用PPP合营模式的建议

1.不断完善PPP模式相关法律制度

在PPP模式中私营企业处于劣势的地位，他们更希望有比较完善的法律制度来保护自己的合法权益，如果在城市基础设施建设过程中应用PPP模式没有完善的法律制度作为保障，项目运行会面临较大的困难。因此，相关的立法机关应该按照国际惯例，结合国内实际情况，尽快的完善PPP模式相关法律制度，为我国城市基础设施建设保驾护航。

2.加强PPP模式的项目建设

首先，组建专业的PPP管理机构。在许多发达国家都已经建立了专业的PPP模式机构，其主要由律师、经济学家、工程师、会计师等熟悉公共部门与私人部门业务的专家组成，设立PPP模式管理机构可以帮助政府部门和私人部门参与PPP项目的建设。因此建议应该在财政部门下设立专门的PPP模式管理机构，对相关PPP工作进行管理，为PPP模式在城市基础设施建设中的应用提供良好的运营环境。

结语

政府可通过PPP模式，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，从而提高公共基础设施建设的效率与质量。