学前教育立法进程中的思考

学前教育立法进程中的思考

高雅

上海师范大学教育学院 上海 200234

摘要：改革开放以来我国学前教育发展迅速，逐渐成为基础教育的重要组成部分。然而，学前教育仍面临着城乡教育资源不平衡、数量不足和师资队伍不均衡等问题，是教育系统中最为薄弱的一环。究其原因在于我国尚未建立起适合国情的、完善的学前教育体系和机制，学前教育法立法长期处于缺位状态。文章从立法的必要性、立法依据、立法原则和立法重点等方面论述了我国学前教育立法的必要性和可能性，以期能为我国学前教育立法提供经验启示。

关键词：学前教育；立法；学前教育法

一、学前教育立法的必要性

出台学前教育法规范发展，不仅是完善法律体系的要求，也是推动学前教育发展的重要保证，将从法律层面和学前教育两个层面论述学前教育立法的必要性。

(一)法律层面

我国实行学前教育、初等教育、中等教育和高等教育的学校教育体系，整体学制较为完善。但学前教育却缺乏相应的高层次法律，严重阻碍我国学前教育的发展。鉴于学前教育对国家、社会、个人发展的重大意义，“学前教育立法”毫无例外地应出现在国家的工作计划之中。

1.国家层面的法律位阶较低,效力较弱

国家有关教育的法律法规包括四类，依照法律效力分别为宪法、法律、行政法规、部门规章。目前，我国宪法和一些法律虽然对学前教育有所提及，但大多是零散或是与义务教育和高等教育一起提出，对一些内容和要求进行共同说明，笼统、不具备针对性。同时,在我国四个学段中,目前只有学前教育尚未出台高阶法律。在现有的学前教育法律法规中,《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》法律效力最高，其中《条例》属于行政法规，《幼儿园工作规程》属于部门规章。两者的法律规范效力较低^[1]。

2.国家层面的法律规制内容深度不够,存在立法空白

《条例》更多从政府角度关注幼儿园的管理，而《条例》更倾向于幼儿园的内部运作。两部法律都关注管理问题，强调幼儿园运营。但应该明确的是，任何教育法规都应优先强调教育的本质，学前教育立法也不例外。目前国家对于学前教育的性质和地位没有明确的定义，文献的高度也远远不够。

3.地方层面的法律法规缺乏上位法指引,部分内容有所冲突

当前学前教育法规主要规定了机构与设施、保育与教育、机构从业人员、学前教育保障和法律责任等问题，不仅为当地学前教育的发展提供了原则保障，也为国家立法提供了经验。但从具体内容来看，由于缺乏高位阶法律的指导，地方性法规对学前教育的原则或基本问题并未达成共识，一些原则性内容之间相互冲突。

综上所述,从法律角度来看，现有的相关法律文件在当时的历史背景下促进了学前教育的发展，推动幼儿园逐步走向法治化和规范化。从当前发展来看，现有的法律法规不足以应对社会发展所面临的问题。

(二)学前教育层面

我国教育发展存在着不平衡和不充足现象，在学前教育阶段也显现出来。学前教育资源分配不平衡导致教育不公平；教育资源总量和优质教育资源的短缺，直接导致“入园难”、“入园贵”等新问题。学前教育发展仍面临较多问题。

1.学前教育资源供给不足，普惠性资源短缺

学前教育面临满足现有学龄儿童和新增儿童接受学前教育的双重挑战。西南大学教育政策研究所预测并估算2016年至2035年学龄前和幼儿园儿童的数量，发现从2019年起社会公众对学前教育资源的需求将开始大幅增加，新增学龄儿童数量将达到600万；到2021年，学前教育的压力将达到最大，新增学龄前人口将达到1500万左右，迎来入园高峰期^[2]。

在供给方面，2018年学前教育入学前三年的毛入学率达到81.7%，这意味着将近20%的学龄儿童仍然无法接受学前教育。在一些中西部地区，入学前三年的毛入学率低于50%，东西部地区学前发展存在严重失衡。

2.体制机制不完善

(1)公共投入不足，财政投入无法保障

2018年,我国学前教育总投入仅占教育总投入的7.96%，在国内生产总值(GDP比重中仅占0.4%，是我国四个教育阶段中投入最少的一个阶段。学前教育的人均开支为10648元。国家对学前教育的财政拨款不足，则意味着家庭学前教育的成本负担较高。与此同时,学前教育经费来源长期被纳入中小学教育预算，缺乏单一的分项经费支持，只能更多地依靠专项经费来维持^[3]。

(2)行政监管不力,领导与管理缺失有效保障。

改革开放的深入带来了体制和机制的变革，带来了新的问题和矛盾，教育行政部门的管理责任成倍增加；另一方面，各级教育行政权力被严重削弱，管理处于不平衡状态。除北京和天津外还保留着专门的学前教育管理机构，其他省市已经将学前教育纳入基础教育部门,有些职位甚至无法由专职专业人员担任。与此同时，学前教育责任落实不明确，存在忽视、推卸责任和责任不落实的现象。

3.幼儿教师缺口大,师资力量水平低,职业地位低

我国《幼儿园教师分配标准(暂行)》规定：“专职幼儿园教师与幼儿的比例应在1:5-1:7之间”,这是幼儿园教师的最低配备标准。2018年,中国有46564200名幼儿园教师和4531500名幼儿园教师，师生比约为1:10.3，尚未达到教师分配的最低标准。在400多万名幼儿园教师和工作人员中，有258万名专职教师。根据幼儿园“每班两个教师和一个幼儿工作者”的分配原则，即使按照教师、保育员和幼儿的较宽松比例来分配，未来仍将会有数十万学前教育从业员的空缺。

决定教育质量的重要因素是教师的师资水平。目前，我国学前教育师资队伍建设存在专业化程度普遍偏低、专业素质参差不齐甚至无证教学的现象。幼儿教师的身份和地位不明确，薪酬普遍较低，福利、培训等基本权益得不到保障。合同制教师和编制教师存在同工不同酬现象，这严重损害了教师的工作积极性。当教师遇到无法克服的发展瓶颈时，他们不得不选择转行，师资队伍建设不稳定。

二、学前教育立法的基础

(一)法律基础

近年来,一些地方省市率先探索和实践地方立法。如江苏、北京、上海等地颁布了《学前教育条例》，为学前教育立法提供了重要的经验和借鉴；另一方面，美国、英国、法国、日本、韩国等国家的学前教育法律及其实施经验也可以作为我国立法的借鉴。

(二)社会基础

随着学术界对学前教育价值的深入探究，凸显了学前教育的重要性和紧迫性，重视学前教育的发展已成为我国各界人士达成的共识。近年来,党和国家领导人多次在不同场合强调推进学前教育的必要性，并在党的十九大报告中将“幼有所育”放在民生问题的首位。

(三)实践基础

2003年， 全国人大教科文卫委将学前教育立法列入立法调查计划，并多次在江西、山东、河北、江苏等地对我国学前教育发展面临的主要问题进行专题实地调查。然而，由于立法涉及对象的复杂性和广泛性，以及立法技术等外部环境的不成熟，立法步伐一直较为缓慢。经过十几年的发展，教育领域的法律制度越来越完善，立法条件也逐渐成熟。从中央政府到地方政府，学前教育立法已基本达成共识。2018年9月,《学前教育法》成为第一类立法规划中唯一的一部教育立法，并被十三届全国代表大会立法规划明确纳入立法规划。这也是自2003年以来我国学前教育立法进程取得实质性进展的一步，学前教育立法问题从"是否立法"转变为"如何立法"的新阶段。

三、学前教育立法的原则

(一)儿童利益优先

《儿童权利公约》提出儿童利益优先，这不仅是文明社会应该遵循的基本价值准则，也符合国际社会倡导的基本伦理规范。在决策和选择中，要最大限度地满足儿童的利益，保障儿童身心发展的需要，为儿童的成长提供基本的环境和条件^[4]。

(二)公益性

学前教育的发展在促进个体的全面健康发展的同时，还推动了学前教育整体效益和家庭生活质量的提高，对教育的可持续发展和维护社会稳定发挥重大影响。因此，为保证弱势群体获得同等的学前教育资源，促进社会公平，学前教育立法应遵循公益性原则。

(三)政府主导

教育是政府领导的公益事业，政府作为教育事业的重要抓手，促进学前教育发展是其重要职能之一。《中华人民共和国教育法》明确规定，国务院领导下的学前教育由地方人民政府管理，为适龄儿童提供教育资源^[1]。政府主导有利于明确政府的法定职责，进一步规范政府行为，从而实现宏观规划和整体领导。

四、学前教育立法应重点关注的内容

(一)明确学前教育的法律地位和性质

《学前教育法》中应明确规定学前教育是国家基础教育的重要组成部分，也是社会公益事业的重要组成部分。通过明确学前教育的地位和性质，以提高政府、社会和公民对学前教育的重视程度。

(二)明确政府的责任,完善保障体系

1.完善学前教育阶段的财政投入保障机制

政府应明确增加公共财政支出，将学前教育纳入中央和地方财政预算，并设立学前教育专项基金。各级政府应当逐步提高学前教育经费的分配比例；同时,中央和地方各级政府在新增资金的安排上应优先考虑学前教育，尤其是优先考虑农村学前教育，重点支持中西部农村地区、少数民族地区和边境地区。此外，有效建立政府财政投入、社会投入和家长合理分担相结合的投资体系，帮助家庭减轻教育负担。

2.深化科学的行政监管机制

各级教育行政主管部门应当设立专门的学前教育管理机构，并按照相应的人员编制配备专业管理人员，保证监督管理的实施；同时，各级政府下的职能部门应明确职责分工，在分级管理的基础上建立跨部门联动机制，使管理真正落到实处。例如，幼儿园开办前期的行政审批机构和后期的日常管理机构是不一致的，行政机构之间提前沟通，可以有效避免管理上的不协调问题，也不会弱化学前教育的管理作用。明确建立“省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，从而规定中央、省、地市和县在发展学前教育事业中应承担的主要职责。建立学前教育的动态监管机制，完善学前教育机构的相关注册、登记和注销等领域的管理制度。

3.保障学前教育资源供给机制

政府应积极制定优惠和鼓励办园政策，吸引社会力量参与办园和捐款办园。同时，建立普惠性民办园的补贴和奖励机制，并提供相应的资金支持。既要积极向外拓展新的包容性资源，落实支持新建和改建社区普惠性幼儿园规划建设的相关措施，又要不断挖掘内部潜力，利用好闲置资源和场地，将其改造为普惠性幼儿园，鼓励符合条件的小学、国有企业和集体企业建设附属幼儿园。通过外部拓展和内部挖掘，全方位、多渠道增加优质学前教育的包容性资源。

(三)保障教师权益

切实提高教师的地位和待遇——明确幼儿教师的法律地位和地位，享受与中小学教师同等的政治、经济待遇；实现私立和公立幼儿园教师在福利和待遇的平等。通过专项补贴、政府采购服务等方式，提高非编制教师的工资待遇，逐步实现与教师同工同酬。完善教师资格准入限制，建立健全幼儿教师任用和考核制度，建设一支具有专业素质的教师队伍。提高学前教育教师资格准入门槛，严格把关，从根本上保证学前教育教师的素质水平。

参考文献:

[1]郝亚静. 我国学前教育立法研究[D].华东师范大学, 2019.

[2]滕锐.论我国学前教育的立法优化与体系建构[J].理论月刊,2019（11）,149-160.

[3]庞丽娟,韩小雨.中国学前教育立法:思考与进程[J].北京师范大学学报(社会科学版),2010(05):14-20.

[4]虞永平.以法保障学前教育的稳定发展[J].人民教育,2013(11):23-25.

作者简介：

高雅（1996.07—），女，汉族，籍贯：山西晋中，在读研究生，单位：上海师范大学教育学院，研究方向：学前儿童发展与教育