国土空间规划背景下的建设用地实施评估研究

国土空间规划背景下的建设用地实施评估研究

李建玲

天津大学城市规划设计研究院有限公司 天津 300072

摘要：随着国土空间规划的全面开展，关注城镇建设用地增长管理，成为新时期城镇健康发展的关键，存量发展和集约发展是时代赋予当代城市的重要课题。为科学管控国土空间和城市发展效能的提升，本研究从立足开展城镇建设用地实施评估的必要性，从建设用地实施结果和过程评估两个方面构建评估内容并进行实证探索。

关键词：国土空间规划；建设用地实施评价体系；
0前言

生态文明思想驱动下我国城市进入全面转型发展期，城市发展模式由增量扩张向存量集约优化转变。面对资源环境紧约束和国土建设空间集约高效的新型城镇化发展要求，党中央确立了“五位一体”总体布局和“三生空间”的发展方向，建立了“五级三类四体系”国土空间规划体系，“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”，划定“三区三线”，科学管控国土空间增长和保护资源环境。新时期关注城镇建设用地增长管理，将为实现城镇健康发展和科学布局提供有力支撑。

1开展建设用地实施评估的必要性

（1）快速城市化推进中存量土地低效利用

孟子曾讲到：“诸侯之宝有三：土地、人民和政事”。土地是社会发展和进步的重要资源。而我国的基本国情是人多地少，人地矛盾突出。经历了改革开放30年的快速城镇化浪潮，城镇建设用地持续增长，同时形成大量闲置和低效利用土地，制约着城镇化发展的质量。

（2）国家土地集约节约用地政策导向

第十二届全国人民代表大会提出创新是引领发展的第一动力，必须摆在国家发展全局的核心位置。然而创新需要有效空间来支撑，因此寻求城市土地上的有效空间显得尤为重要。十八大报告强调“国土是生态文明建设的空间载体”，要降低土地消耗强度，提高利用效率和效益。2016年5月，国土部下达《2016年全国土地利用计划》，实行建设用地总量和强度双控，逐步减少新增建设占用耕地，要求各地加大存量用地盘活。在国家严控新增建设用地的政策约束下，对已有存量土地的利用逐渐引起重视。

（3）城市转型发展，优化自身用地结构的内在需求

随着城市人口的急剧增加、城市规模的无序扩张及土地粗放式利用等问题的显现，产业转型发展、社会转型发展、空间转型发展和环境转型发展成为城市优化社会经济发展的迫切需求。其中，土地利用是空间转型发展的根本，随着建设用地供应日渐收紧，城市由增量扩张向存量优化转型发展。优化用地结构和集约节约利用土地成为城市转型的迫切需求。

因此提高城市土地利用率，优化城市空间布局、集聚土地资源、盘活存量资源，为创新发展提供更为有效的空间，成为当前亟待解决的问题。

2 建设用地实施评估内容

2.1评估思路

城市规划的实施是一个动态的过程，由多个因素共同作用，因此规划需要通过阶段性的评估、优化调整来完善自身，有效的指导未来城市建设与发展。因此，规划实施评估体系是一个具有静态体系和动态循环监督的公共政策运行机制特征的体系。

系统、全面的城市规划实施评估包括实施结果评估和实施过程评估，实施结果评估方法以静态的空间符合性和目标符合性评价为主，来评价城市总体规划实施的有效性，也是我国当前以确定性规划为导向的规划控制体制的要求。实施过程评估主要通过追溯过去一段时间年建设用地空间生长轨迹，来判断建设用地的演变过程，体现了建设用地空间生长的动态性。

2.2评估内容

城市总体规划主要是对范围内各类城市建设用地在空间上进行合理布局，评价城市建设用地、主要的居住用地、工业用地、公共设施用地、绿地等主要城市功能用地的落实情况，能够对城市总体规划实施结果有直观的认识。

在建设用地实施结果评估方面，评估主要包括现状建设用地变化、现状建设用地变化与规划对比、各类主要建设用地实施情况评价。

在建设用地实施过程评估方面，主要包括历年城市空间演变和公共政策评估。公共政策评估具体从两方面展开，一是城市总体规划在城市政府运行中的实施机制，即实施管理监督过程，从公共政策的制定到执行情况；二是探寻城市总体规划在政府运行过程中的踪迹，摸清城市规划在政府执行中的转化程度，从而解释规划目标与实施结果之间的联系，为规划动态调整提供有力的支撑。

3 实践应用——以新余市为例

3.1建设用地实施结果评估

2015年新余市中心城区现状建设用地总量为77平方公里，根据总体规划，新余中心城区2008年现状建设用地总量为60平方公里。2015年现状与2008年现状相比，增加了17平方公里，每年平均增长2.4平方公里。

通过GIS叠加2008年与2015年现状用地，新余市自2008年至2015年拆除用地765公顷，主要集中在北湖片区和老城片区，新增用地2478公顷，主要集中在水西片区和高铁新区，不变用地（用地性质除外）4055公顷，主要为08年以来的现状建成区。可以看出，城市发展进程中对旧城更新取得进展，全面拆迁改造城中村，盘活城市土地，提高土地价值，提升城市建设品质。

现状以工业用地为主，沿渝东大道逐步进行了一些工业与居住、公共服务设施用地的置换，总体改造更新力度较小，仍有污染性工业进驻，与规划目标差距较大。

分别将拆除用地和新增用地按用地性质统计来看，其中，拆除用地主要是一类工业用地和居住用地，分别是213公顷和302公顷，占比分别是27.8%、39.5%，主要集中在北湖片区的仰天岗大道，以及老城片区的白竹路附近。

新增用地主要是工业用地和居住用地，分别是1094公顷、953公顷，占比分别是44%、38%，水西片区的东兴路以东，以及高铁新区闻生大道两侧位置。

3.2建设用地实施过程评估

图1 现状2008、2010、2015年建设用地空间分布

新余市主城区空间拓展脉络比较明晰，呈现一定的集中集聚特征，以老城为中心的各个方向均有扩展，尤其向东和向北发展趋势明显。向东方向建设用地增加2424公顷，占增加总量的73%，向北建设用地增加值412公顷，占增加总量的13%。根据总规确定中心城区的东部为主要拓展方向，北部为重要拓展方向，南部优化预留，西部控制生态边界，强化与外围组团的联系。可见，城市主要发展方向与总体规划较为符合，表明总规对其进行了有效指导。

4结语

城镇建设用地的实施反映着规划制定的合理性和政策落实性，规划实施评估是客观评价城镇发展特征的重要手段。本研究在项目实践中总结城镇建设用地评估要素，提出建设用地实施结果和过程评估两个方面构建评估内容并进行实证应用，是对新阶段城镇建设用地发展规律特征的有益探索。

参考文献

[1].天津大学城市规划设计研究院有限公司. 新余市城市总体规划实施评估（2008-2030） [Z]，2015.