当前农村宅基地制度改革的思路探析

当前农村宅基地制度改革的思路探析

徐永艺

桂平市社坡镇乡村建设综合服务中心 广西贵港 537206

摘要：宅基地改革的核心是通过市场化方式保护农民利益，让农民更多分享城市化红利。新世纪以来，农村人口减少2.54亿人，农村居民点用地（宅基地和街巷用地）反而增加，宅基地面积呈“倒挂”趋势。受功能单一、缺乏自主权、管控政策等因素影响，大面积存量宅基地闲置，成为巨大的沉淀资产。基于此，以下对当前农村宅基地制度改革的思路进行了探讨，以供参考。

关键词：农村宅基地；制度改革；思路探析

引言

随着中国城乡一体化发展进程逐渐加快，对农村宅基地使用权流转问题的重视愈发突出。农村宅基地使用权制度的完善，对保障广大农民权利及提升农村总体经济发展水平等产生重要影响。大部分农民对有关土地和宅基地所有权的法律缺乏认知，同时缺乏必要的维权意识，导致因宅基地使用权流转而引发的民事纠纷屡见不鲜。

1农村宅基地管理现状

宅基地的使用资格需要经过完整的申请和审批流程。宅基地具体包括住房、牲畜房、农机房、庭院等。宅基地使用权主要是指农村居民对宅基地的占有和使用权利。使用者为农村户口的，可无偿取得上述权利，具有社会保障和社会福利性质。同时，农户可以长期使用宅基地，这项权益受法律保护。如果农民房屋出现坍塌，还可以在原宅基地上修缮。宅基地的使用权依附于房屋所有权，也就是说，如果农民将房屋转让，则代表同步转让了宅基地的使用权。对于宅基地的具体用途，国家有严格的管理制度，不可私自占用耕地建造房屋，以保护耕地。农村宅基地属于建设用地，直接关系到农民居住和农村建设及经济发展，是广大农村居民实现安居乐业的基础。农村宅基地管理的内容较为宽泛，包括宅基地的管理权、宅基地利用以及宅基地的规划管理、流转等，涉及乡镇治理、乡村关系、村级治理和村庄社会等层面。我国《物权法》规定，农村宅基地归村集体所有，农民需要通过个人申请获得政府审批，才能获取符合标准的宅基地使用权。与此同时，还规定了宅基地的拥有数量，即一户拥有一处宅基地。根据现行法律的规定，市、县人民政府拥有宅基地的审批权。也就是说，获取宅基地需要经过完整的申请流程，整个宅基地的管理已经走向了规范化道路。

2当前农村宅基地管理存在的问题

2.1部分农户认知度不高，法律意识仍淡薄

农村普法活动持续开展，但是在普法尤其是宅基地政策宣传的形式和成效上仍然有待提升。很多农民对宅基地管理没有清楚的认识，没有站在法律角度看待问题。很多人在土地使用上不按照法定程序申报，随意无序选址、扩大建筑面积以及违规建房、违规交易现象普遍存在。这给规范执法增添了难度。

2.2多头政策叠加观望导致不愿退地

农村宅基地“三权分置”是近年来提出的概念，但在重庆市范围内涉及农村宅基地的相关政策已经实行很长时间。从2010年8月15日开始，重庆市户籍制度改革在全市范围内正式施行。2010年《重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知》明确指出:“为了确保转户居民实现平稳过渡，重庆市户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。”

2.3宅基地资源整合不够，一户多宅情况多见

在脱贫攻坚中，很多贫困户享受了异地扶贫搬迁政策的红利，实现了居住环境的巨大改善，生活质量也大幅提升。但是，搬迁后原有宅基地闲置，这些闲置宅基地未实现有效整合，造成资源空置，也导致部分贫困户一户多宅现象发生。同时，也有很多农民利用户口迁移等政策漏洞或运用非法手段实现一户多宅，此行为具有较强的隐蔽性，有违法律规定，不仅造成土地资源浪费，更有违社会公平，不利于乡村治理体系的合规化建设。

3农村宅基地制度改革思路

3.1正确认识农村宅基地的财产价值

当前关于农村宅基地存在一个重大误区，一部分人按照城市建设用地价格来推算农村宅基地价值，认为农村宅基地总价值达到数十万亿甚至上百万亿，进而提出放开农村宅基地流转的改革办法。这类看法忽视了土地价值是由地租决定的。级差地租规律决定不同区域土地价值高低。受地区经济社会发展水平限制，农村宅基地大体分为两类。第一类是东部沿海地区的宅基地，包括城中村和城郊村。这类地区经济发展水平高，社会投资强度高，资本密集，土地价值高，农村宅基地财产价值显著。第二类是广大中西部地区一般农业型村庄的宅基地，这类地区人财物流出趋势明显，附着在土地上的利益少，宅基地价值等同甚至低于耕地价值。两类地区宅基地管理面临的问题不同，需要的制度设置也存在差异。不能用沿海经济发达地区的宅基地价值来想象一般农业型地区的宅基地。与之相关，针对沿海经济发达地区宅基地和中西部一般农业型地区宅基地，要采取不同的改革措施。

3.2全面摸底排查宅基地状况

结合当前开展的“对2013年以来农村乱占耕地建房问题清理治理”工作，基层乡镇政府应组织农业农村部门及其他宅基地改革工作成员单位，对所辖地区的农村宅基地情况进行全面摸排，了解真实情况；要借助近年来“空心村”消除工作和村集体经济收入提升2项重点工作，把“空心村”中闲置的宅基地及超标建房和乱占耕地建房等情况进行彻底的清理核实，登记记录，纳入宅基地登记台账。摸底排查后进行分类认定、分阶段整治。对“一户多宅”的进行专项清理行动，对宅基地的申请、审批、地上建筑施工、验收等环节进行全面的倒查追查，找到工作漏洞，逐一开展整改和追责，将一些违规使用宅基地行为扼杀在萌芽状态。

3.3在特色村庄实行集体建设用地统一管理

对集体建设用地实行“分类同权”模式。“分类”是集体建设用地仍按宅基地、农村集体经营性建设用地分类；“同权”是宅基地、农村集体经营性建设用地、农村集体公共建设用地均可转用，且将转用权赋予村集体组织。比如，对于特色村庄，村集体组织可根据乡村振兴、美丽村庄建设、特色旅游和康养产业规划和农户意愿，调整集体建设用地利用结构。鼓励“在村有宅，离村有偿退出或转用”行为。对于离村产生的闲置宅基地，逐步实现有偿退出，或者与集体组织合作经营；对于在用的存量宅基地，通过转用建立市场化通道，逐步盘活存量宅基地的资本功能，探索集体建设用地“引人、引资、引绿”改革。这类管理模式有利于村集体组织作为土地用途的调控者，精准施策、精准发力，解决管控问题。

结束语

土地制度是国家的基础性制度，农村宅基地牵涉亿万农民的重大切身利益。2020年6月，中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（以下简称《方案》），强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”。

参考文献

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