我国城市更新投融资模式研究

我国城市更新投融资模式研究

唐豪

重庆市渝中区规划与发展研究中心 重庆市 400000

摘要：城市更新作为提升城市品质和内涵的重要手段，主要内容包括：完善城市功能、强化社区服务、完善公共配套设施、增加公共开放空间、改善生态环境、加强绿色建筑和生态街区建设、塑造城市特色、保护历史文化风貌、改善城市景观、改善基础设施和城市安全等。一个城市更新项目的实施，既可以包括上述全部内容，也可以是其中一项或几项内容，其核心在于通过更新能够使城市的产业功能、生活功能得到提升和演进。本文对我国城市更新投融资模式进行分析，以供参考。

关键词：城市更新；投融资模式；研究

引言

城市更新是城市化接近成熟阶段时城市进一步发展的重要内容。城市更新作为内涵式的新型城市发展模式，是指对城市建成区空间形态和功能进行改善的建设活动。相对于传统城市发展模式，通过对城市局部建筑和区域整体的不适应现代化城市社会生活的地区进行必要的、有计划的改造和建设，改善城市居民的生活空间，提升城市生产与服务的可持续发展能力。

1国内外城市更新经验借鉴

1.1注重中心城区的功能提升

当城市从增量规划步入减量规划阶段，围绕中心城区的空间重组和功能提升成为国内外城市更新中的重点。国际大都市为解决逆城市化带来的中心城区功能衰退、环境恶化等问题，纷纷实施中心城区重振和再开发计划。如伦敦在规划中逐步放开建筑物高度限制，加大中心城区建设密度，以提升人口承载力。东京在中心城区布局中强调区域功能的多样化，不再一味发展商业功能，而是促进文化、交流、贸易及其他功能共同发展。国内如广州、深圳等城市逐渐从关注增量用地扩张向聚焦存量土地更新转变，追求中心城区物质环境改造和功能转型的有机结合。

1.2重视历史文化文脉的延续和传承

历史文化遗迹不仅是城市发展和变迁的生动反映，也是城市打造特色品牌、提升竞争力的重要战略资源。国内外城市更新中越来越重视历史文化文脉的延续和传承，并在法律、政策等方面进行体现。法国最早对历史文化遗产进行立法保护，要求在“历史建筑”周围500米半径的范围内采取保护措施。英国创立“登录建筑”保护制度，规定城市规划的公共权优先于建筑所有者的财产权。广州对历史文化街区和优秀历史文化建筑按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新，同时探索采取出售文化保护建筑使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史文化建筑的新机制。

1.3对城市更新给予奖励和优惠政策

国内外城市常常通过降低项目门槛、容积奖励、税负减免、贷款担保等措施来吸引社会资本参与城市更新。美国对私人和公私合营的开发计划给予城市开发活动津贴，并鼓励金融机构利用抵押贷款资助城市开发项目。我国台湾地区对更新单元内提供公共空间或公共设施、保留原历史风貌、扩大更新单元规模及缩短更新时序的实施者给予一定容积奖励。广州规定，在传统商住混合的用地格局和现状商业氛围浓厚的临主街一线街面，允许有条件地变更建筑使用用途。广州和上海的城市更新办法都提到，为地区提供公益性设施或者公共开敞空间的，在原有地块建筑总量的基础上，可获得奖励，适当增加经营性建筑面积。

2重视城市更新在中国当下的重要意义

2.1实现城市低成本、高质量发展

城市扩张发展不仅要占用新土地，而且要在新区建设基础设施，如配套幼儿园、学校、医院、商业等公共和服务设施，总投入十分巨大。而对城市中的一些衰败区域进行更新，可以利用已有成熟的各种配套设施，只是通过降低空置率、增加有效使用面积、引入产出更高的产业、吸引更多的消费人群，就可以促进地方经济增长。为此，城市更新可以充分利用城市核心区完善的配套、人口人才密度、商圈基础、市场规模等极大的区位优势，从提高效率中获得效益，实现城市更低成本的高质量发展。

2.2在创新中谋发展，实现城市发展的新旧动能转换

城市扩张式的发展基本不需要太多的创新，就像在一张白纸上作画，可以画出各种最美的画面。但是，如果要在旧城区、旧建筑内更新，就好像“螺蛳壳里做道场”，不靠创新是很难做到的。例如，过去的传统办公楼，空间效率很低，功能单一，租金虽不高，但老板、员工都不愿意来，如果将传统办公楼更新成现代有科技含量的办公楼，不仅可以引入高端的研发企业、金融企业、高科技企业，还可以融入办公、生活、文化、绿色、健康等理念，有利于促进城市产业结构升级，从而实现城市新旧动能的转换。城市更新能够在创新的前提下实现产业的升级、科技的引领、健康的生态、绿色的发展，这也是践行五大发展理念的重要体现。

3各地对城市更新投融资模式的探索

针对城市产业综合体的更新改造，原有政府主导的更新模式越来越受到财政金融因素的制约，变得愈发不可持续。之前绝大多数城市更新项目是以拆除、重建、出售或持有的重资产开发运营为主，参与方追求短期利益最大化，缺少长期管理运营的理念。上海城市更新基金模式对于上海等特大型城市而言，创设更多专注投资于城市更新类项目的城市更新股权发展基金，旨在重点建设和运营一批环旧城中心产业带的城市产业综合体，以更好支持产业结构转型升级与城市功能完善提升。此类投融资模式主要针对城市产业综合体的更新改造，其中，政府角色从完全主导逐渐转为引导、放权开发商自主运营。相比其他融资方式，城市更新基金在运作期限、资金成本等方面具有一定优势。一方面，利用基金模式不仅可以寻找到更具专业化的合作伙伴，而且也能有效整合各类资源。另一方面，有别于传统重资产的基础设施投资，基金模式更偏向于中短期资产配置。

4政策建议

4.1转变思想观念

从以拆除重建为主的金融支持方式重新塑造未来支持城市有机更新的投融资模式。不同于以往地产开发销售的投融资模式，城市更新项目亟须在“投资—建设—运营”各个环节得到不同类型的金融支持。按照项目由高到低的运作风险以及对应的金融支持类型，建议在“投资—建设—运营”等环节可分别引入股权、债权、证券化等投融资方式，针对性地满足项目各环节的融资需求，提供全生命周期的项目运作支持。

4.2创新多种金融支持方式，引导并吸引社会资本参与

在对现有金融支持方式上，统筹利用好中央预算内投资、各级财政资金、地方政府专项债；鼓励商业银行加大产品和服务创新力度，对参与企业和项目提供信贷支持；政策性、开发性金融机构加大发行金融债券专项用于支持各地城市更新建设。在对未来金融支持方式上，有条件的地方可探索设立城市更新基金，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，创设并发行以经营性房地产为基础资产的不动产投资信托基金、收益权资产支持证券等多元化的新型融资方式，创造更多途径便利社会资本参与城市更新项目。

4.3综合整治模式

综合整治模式包括历史文化街区改造、城市公共空间改造。历史文化街区改造是在历史建筑基础上，融入更多文化创意，在最大限度保留和延续历史文化价值的基础上，充分发挥其经济、社会价值，用产业带活片区经济。城市公共空间改造主要是满足公众日常生活和公共交往活动需要的公用空间的改造，补充公共设施，提升城市景观，优化市政交通。近年来这种方式也是各地政府积极鼓励和支持的方式，但由于未来收益不确定，因此企业参与的方式仍在探索之中。

结束语

总之，在交通基础设施建设投融资方面应改变传统以政府为主体、依赖银行贷款的模式，在新形势下大胆创新与尝试，拓宽融资渠道，降低政府负担，扩大资金来源，促使我国交通运输事业稳步发展。

参考文献

[1]顾昱.企业参与城市更新的商业模式探析[N].中国经济时报,2020-08-24(004).

[2]张安琪.我国包容性城市更新发展路径研究[D].天津城建大学,2020.

[3]黄健.PPP模式下政府在城市更新中的职能定位研究[D].华东政法大学,2019.

[4]杨理珍.城市更新视角下城市竞争力研究[D].四川省社会科学院,2019.

[5]闫营营.城市更新视角下既有建筑绿色改造PPP模式研究[D].哈尔滨工业大学,2017.