政策在法治政府建设中的作用

政策在法治政府建设中的作用

张艺瑶

西北政法大学

[ 摘要 ] 政策蕴含着公共权力的运行过程，政策的制定、执行、评估、监控以及终结的过程影响着法治政府的建设过程。而政府作为公共权力的行使者、公共利益的代表者，在政策的整个运行过程中发挥着至关重要的作用。换句话说，政策与法治政府的建设有着密切联系。所以，政策在法治政府建设中处于基础性地位，引导着法治政府的建设，有时也填补了法律的空白，弥补了法律的不足。因此，政策处于基础性地位，具有引导、管控、调节政府行为的作用。

[ 关键词 ] 政策；法治政府；作用

政策是公共权力运行的产物，具体政策是公共权力运作的规范内容，政策与公共权力、公共权威相伴而生，且贯穿于公共权力运行的全过程。十四五规划新时期，社会主体在政策过程中的作用日益加深，而法治政府的建设，也面临着大量的相互制约、相互关联且越来越具有普遍性、复杂性、发展性和变化性的社会问题与矛盾的挑战，充分发挥政策在法治政府建设中的作用，规避政策在制定、执行与评估过程中所带来的风险，是法治政府建设所应当注意的问题。

一、什么是政策

（一）政策的起源

现代国家离不开政策，政策的产生与人类社会的起源一样历史久远。最早政策的起源是随着国家、政府的出现而产生的，市民主体通过对社会问题的强烈参与、争执而影响公共权威和社会舆论，对政策的产生积淀了深厚的知识，对政策的发展起着重要推动作用。政策作为一门科学，最早产生于20世纪50年代的美国。《政策科学:范围与方法之最近发展》一书的发表，标志着现代政策科学理论的产生。该书认为：政策的研究必须以民主体制为前提，涉及个人的选择和集体的决策，并在时间与空间上极为敏感^[0]。

（二）政策的定义

在中国，《辞海》中的“政策”解释是“党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则”。在西方，“政策（Policy）”的概念可以追溯到古希腊和文艺复兴时代的政治理论中，即政党、政府和企业处理特别事物或情况等行为的方向。可见，早期的中西方对政策、政治、行政的概念并没有也难以区分开来。

第二次世界大战以来，政治家和理论界对国家、政府、政治与行政都倾向一种合法化的表达方式，不少国家更希望通过政策去解释他们合法化的制度体系，于是，政策的概念也被重视并从其它概念混同起来的状况中区别开来。政策被理解为一种社会产品和一种带有目标性的表发，成为政治理性表达的一种工具。而随着民主政治的不断发展，政治家把政策的制定作为获取选民支持和宣传政治目的的讲台，政策成为民主交换的一种货币。但在可操作层面上，人们总是把政策视为一种政治目的的贯彻并由官僚们通过行政工作得以执行的一种政治方案。

二、法治政府建设

（一）法治政府建设的政策规定

1997年，党的十五大报告提出“依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略”要求；1999年，国务院发布了《全面推进依法行政的决定》，决定提出了“依法行政”的要求；2004年国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，纲要提出要用十年左右的时间基本上实现建设法治政府的目标；2010年8月，国务院召开全国依法行政工作会议，明确了法治政府建设的若干重要问题；2010年9月，国务院正式发布《关于加强法治政府建设的若干意见》2012年，党的十八大进一步明确了依法治国和依法行政的目标。十八大报告指出，到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成；而2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了建设“职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的战略要求。

（二）什么是法治政府

“法治”一词在我国先秦法家的著述中已有出现，但与法家“君主用法律统治臣下和民众”的理念不同，现代意义上的“法治”（rule of law）是指“法律的统治”，即“所有的机构，包括立法、行政、司法及其他机构都要遵循某些原则”。亚里士多德认为，法治应包含两层含义：一是已成立的法律获得普遍的服从；二是大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。^[0]而法治政府，是指按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约，即把权力关在法律的笼子里，严格依法办事，防止权力滥用。根据近年学界对法治政府的论述，我们可以得知法治政府的核心内涵是依法行政，同时包括以下原则：一是行政合理性原则；二是信赖保护原则；三是正当程序原则。 因此，一般而言，法治政府是有限的、廉洁的、透明的、诚信的以及服务的。

三、政策与法治政府的关系

政策是公权力运作的过程，政策过程本质上是一种政治过程。政府的活动过程实际上是围绕政策进行的。从政策制定、执行、评估、监控以及终结这一整个过程来说，政府在政策过程的整个过程中起着主力主体作用。因此，法治政府的建设离不开政策的作用。

（一）政策制定与法治政府建设的关系

政策的制定涉及建立议程、界定问题、设计方案等诸多环节。而政府作为政策制定的主体之一，在政策制定的过程中，需以依法行政为根本原则，加强信息的公开、民众的参与以及专家咨询的作用，使政策能够惠及更多的群众，解决群众的现有问题，满足短期的或长期存在的需求。尤其是在当代大数据和民主化程度加强的背景下，更应该注重这方面的作用，建设透明的服务型政府。

（二）政策执行与法治政府建设的关系

政策的执行涉及政策的宣传、组织和物质准备等环节。在政策的执行环节过程中，政府作为政策执行的主要部门，在建设法治政府的普遍要求下，政府落实权力清单制度，真正做到权为民所用，利为民所谋，将权力关进笼子里，真正建立一个有限政府。

（三）政策评估与法治政府建设的关系

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策效果的判断。在政策评估的过程中，评估过程要做到评估标准法定、评估程序法定，一切评估手段都应在监督下进行，真正做到一个有限的、透明的政府。

（四）政策监控与法治政府的关系

政策监控涉及到政策方案的预期目标是否达成，贯穿于政策制定、执行、评估等多个环节。要建设法治政府，就要充分重视政策监控的作用，不仅要注重专业人员的政策监控作用，而且在“治理理论”的影响下，加强社会各界的政策监督作用。使政策的制定、执行能够达到预期目标，真正建立一个守诚信讲责任的政府。

（五）政策终结与法治政府的关系

政策终结是指在政策执行并加以认真评估后，发现政策使命已经完成、政策已经过时、不必要或不起作用，采取措施予以结束的过程或行为。在政策终结这一过程中，如何能够更好地建设法治政府呢？那就是认真贯彻落实政策终结这一环节，发现政策的负作用后，及时止损，减少政策失误所带来的不必要开支，真正做到一个节约型政府。

四、政策在法治政府中的作用

政府是公共利益的代表者，是政策制定、执行、评估、监控以及终结的主体之一。在依法行政的根本指导下，建立一个有限的、透明廉洁的、诚信负责的以及便民高效的服务型政府，离不开政策的作用。因此，总的来说，政策在法治政府建设中的地位有以下几个：

一是引导作用。引导是指政策对政府的服务或管制行为进行指导、引领，政府以政策的价值为目标，促成政策执行过程中政府行为达成潜在的一致性和协调性，使政策的执行者与接受者都能遵循政策价值目标的旗帜与方向。使政府在行动的过程中遵循政策的价值，成为一个真正的法治政府。

二是管控作用。威尔逊认为，公共政策主要都是法律和法规，是由政治家制定并交给行政机关及其工作人员来执行的^[0]。因此政策由于其所具有的利益分配性、权威政治性和阶级性以及强制性，使得政策在法治政府建设中具有一定的管控作用。

三是弥补作用。政策在某种意义上是政党或某利益集团的变通性法律，特别是在没有明确的法律出台之前，政策便可能获得法律的地位与权威，充当法律的作用，在一定程度上弥补了法律的局限性，填补了法律的空白。

五、总结

政府作为公共利益的代表者，公共权力的行使者以及公共资源的分配者，承担着众多的社会服务职能。在建立法治国家的道路上，依法行政，建立法治政府至关重要。因此，充分发挥政策在法治政府建设过程中的作用至关重要。

参考文献

[1][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆,1965:199.

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