完善监狱治理现代化的精细化治理模式研究

完善监狱治理现代化的精细化治理模式研究

宋丹

黑龙江省政法管理干部学院 黑龙江 哈尔滨 150080

内容摘要：监狱的精细化治理是伴随着现代国家机制体制的不断健全和完善而提出的一个不断演进的历史命题。国家与监狱二者一脉相承，同根共连。监狱是保证国家这部机器正常运转的重要零部件，机器的换代升级必然要求零部件提档升级。即国家加快推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然迎来监狱改革发展的一个全新时期。

关键词：监狱 现代化 精细化治理

在国家提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代主题下，党的十八届五中全会提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”，习近平总书记还专门作出了“加强监狱内部管理”的重要指示，都为推进监狱长足发展提供了方向和指引。因此，必须重新审视监狱工作以往的管理模式，以服务大局为宗旨，在创新社会治理体系治理能力上发挥新动能，根植精细行刑理念，探索精细行刑方式，助推监狱整体管理水平和层次稳步向现代化方向迈进。

一、监狱精细化治理的要义

在新时代背景下，监狱工作担负全新的历史使命，需要完成新的改革命题。监狱工作的新特征体现在监狱治理由传统的监禁型向教育矫治管理转变，监管手段由粗放型向智慧型管理模式转变，管理格局由单一物防管控为主向物防与高科技管理并重型转变，民警队伍由看守经验型向开放研究型转变。在改革交替期，精细化治理让实现监狱现代化管理的战略规划能有效贯彻到监狱工作的每个环节，同时也为提升监狱整体行刑能力开辟了重要途径。力求将“精、细、准、严”的管理特征体现于监狱工作的各个领域。“精”就是精准发掘问题的主要矛盾，抓住行刑中的关键问题和重点环节，找准切入点，力求使管理举措有的放矢；“细”就是细化各项工作流程，包括管理细则、岗位标准、奖惩制度、行刑量化指标、基层基础建设等方面精细化和全面化。“准”就是准时、准确。在“精”、“细”的基础上，精准施策，准确行刑。防止经验主义和主观主义。务必使各项工作有迹可循，以事实为根据，以数据为指标。“严”，即严格，严谨。严守工作制度，不搞特殊化。严格把控，严肃把关，杜绝“人情案”、“金钱案”，及时发现问题，严谨探究症结，严格冷静处理，绝不在执行时打折扣应付了事。

2. 监狱精细化治理模式存在的问题

1. 立法——不完善、规范性差

精细化的重要前提必须要有完善的法治作保障，即制度周全、技术完备、程序严密，治理精细的表现是监狱工作规范、有序和求实。现行《监狱法》于1994颁布施行，奠定了监狱发展的法治轨道。但是随着社会的发展、法治的进步，监狱正在面临一场前所未有的机遇与挑战，监狱法治滞后的情形愈加明显。一是法治观念树立不牢固。岗位工作不愿被规范、自由裁量不愿受约束还一定程度存在，少数民警程序公正、权力制约等现代法治意识尚未巩固深化和均衡发展。很多不良惯性包括监狱已有的制度、运行规则、思维方法、工作习惯、主观主义、经验主义等都成为了民警法治观念提升的绊脚石，当这些制度、工作思维、方式处于上升或者鼎盛期时，惯性会加速监狱视野的发展，而当它们处于颓废期时，惯性就会阻碍监狱的发展。¹二是制度规范不够细致完善。尽管近些年修正了《监狱法》与《刑事诉讼法》等关联条文，但是仍然有一些制度和标准缺少可操作性和实效性。在目前的监狱体制中还有诸多治理盲区缺少法律制约，很多的接口依然空缺。特别是关乎刑罚执行、改造罪犯、安全稳定、智慧保障、队伍建设等领域仍然存在规范不够精细的问题，存在大量原则性条文依然难以操作。

（二）执法——不彻底、执行力低

精细化管理要突出以提升监狱管理质量和刑罚执行效能为出发点，紧紧抓住监狱治理面临的突出矛盾和问题，通过每个精准细致的管理活动提高监狱整体治理水平，确保监狱工作运转有序、管理有效。²但是由于警员素质参差不齐，经验多寡有别，在执行工作中总是会不可避免地暴露出工作短板。一是民警执法不规范。与自己有关联的业务可办可不办的尽量不办，必须要办的那就绕着规章制度走，只要不涉及“原则性”问题，无法量化的问题，就尽量采用“变通执行”或者“形式主义”。在关乎责任有无及大小的问题上，谦让精神一贯到底，顾得上就做，顾不上就不做的“虎头蛇尾”执行。二是职业忠诚度低。监狱工作环境封闭，工作方式枯燥单一。因此对于一些年轻的干警来说，有的人坚持一段时间如果有机会就跳槽走人，有些实在走不了就抱着做一天和尚撞一天钟的思想，不求有功但求无过。而对事业的不忠诚，不仅不会使工作出成绩，还可能会影响所在监区，甚至整个监狱的人事发展。三是民警执行力不高。监狱民警执行力的强弱直接体现监狱民警的精神面貌，更影响到监狱的监管安全以及教育改造质量。但现实是，不少监狱民警或多或少都存在执行力薄弱的问题，尤其是在一些科室、监区比较突出。执行力的缺失和低下，使一些紧迫的工作变成一纸空文或成为空谈。

（三）监督——不到位、有效性低

要想把权力关进制度的笼子，必须要有严密的监督体系。因此强化监督是教改工作的重中之重。但目前监狱执法监督尚有不到位的情况。监狱的封闭性特点决定了监狱的监督体制必然由内部和外部双层架构组成。尽管近些年监狱的监督机制已经较为完备，但是仍有不少监狱执法不公、司法腐败案件见诸报端。引发公众对监狱执法问题的关注和思考。监狱的内部监督即是来自于垂直领导关系的上级监狱管理部门，多是依靠查阅资料、听取工作汇报、现场抽查等方式进行，日常执法监督多依靠监狱本身，监督的力度、制约的强度都是有限的。监狱的外部监督即是来自于人大、政协、社会监督，且在参与性与强制性上效果不佳。没有形成法制化和常态化的机制保障。检察院的监督近年来虽不断加强，设立了派出检察与巡回检察双重监督机制，但是对监狱执法监督的范围、内容、标准以及流程还不够明确，缺少统一的制度规定，具有一定局限性。因而，适时完善监狱法律法规建设，为监狱新常态提供法律依据和保障，成为监狱现代化治理道路上亟待攻克的难题。

（四）风险——应对处置能力不强

随着新媒体“全民记者”时代的到来，监狱警察执法形象面临前所未有的复杂形势与挑战。近年来，监狱系统在政务公开、阳光执法、舆论宣传、媒体应对等方面采取了有效的手段，为维护执法的公开性、公正性以及司法的权威性提供了有效的保障，但是仍然有一些涉狱舆论成为了破坏监狱警察执法形象的诟病。当监狱出现突发事件时，监狱部门应对舆情的态度和方式消极敷衍，甚至弄虚作假，不但不利于舆情危机的疏导，反而使得舆情走向更加激化的状态。而面对公众对真相的期待，监狱与媒体和公众沟通上的缺失，容易激发媒体、公众的逆反和质疑心理，进一步强化媒体、公众深挖“内幕”的好奇心理，造成更多负面、“不真实”消息在网络上传播，舆情危机浪潮更加高涨。这些问题的出现充分体现了监狱缺少对危机风险的预判，凸显了经验不足、处理方法消极、技术手段缺乏等方面的缺陷，对各种层出不穷的网络互动平台与公众进行及时沟通等方式不够重视；同时监狱也忽视了对警务人员面对突发事件及舆情处理能力方面的培训，导致在势如洪水般的网络信息浪涌来之时无力招架，无法辨别真伪，不能及时主动出击，掌控舆论主导权，出现舆论倒逼的窘境，给风险应对控制工作带来较大被动；重点投入不足，科学监测、合理引导、高效处置的形象危机控制长效机制尚未建立，特别是在机构设置、专业人员配备、信息化建设等方面投入明显不足。由于缺少资金来源渠道以及机构编制所限，不少监狱无力购置专业的软硬件设施，没有建立形象危机处置和形象宣传专门机构，加之缺乏专业人才，导致形象宣传工作被动乏力，一定程度上影响监狱工作平安和谐发展。³

2. 完善监狱治理精细化的路径

监狱治理的精细化要站在新时代的高度，在国家治理体系现代化的视野下，体现监狱的新特征，助力监狱的新任务。要在细化工作重点，抓实工作关键，落实工作举措上做下功夫。

（一）法律制度要精细求精，填漏洞，补短板。

建立健全法制动态更迭机制，通过制订、修改、完善、汇编等形式更新监狱制度体系，形成系统完备、科学有效的统一执法规范汇编，是实现现代化监狱精细化治理的首要任务。主要体现在，一是制度体系严密。于法有据、于事简便是梳理监狱法律规范的基本原则，编制监狱制度清单和问题清单，及时发现问题及时清理，防止制度冲突。将行为规范、处遇管理分门别类，建立结构科学、内容协调、程序严密的监狱工作制度体系。二是制定程序规范。要加强制度建设的合法性审查，包括制定主体、制定依据、制定流程。防止出现制定部门“自立门规”的局面，可以授权法制机构（部门）提前介入、全程参与制度性文件的制定，加强对制度制定主体的约束和对制度内容的把关，保障制度符合监狱广大民警职工的利益。严格按照业务部门制定、法制部门审核、广泛征求意见、决策层集体研究、上级法制机构备案审查的程序安排，规范制度制定工作，保证制度务实管用。⁴三是优化流程细节。制度体系的立、修、改、废不仅要体现事宜时迁，更要凸显规范流程的精细程度。通过规范的梳理不仅起到指导和规范的作用，还应当体现具体化和可操作性强的特点。尤其是一些常态性工作，在流程再造的基础上，明确时间节点、操作程序、工作职责，让相关部门和个人各司其职各尽其责，形成一个衔接紧密、井然有序的工作链，不断档、不推诿，确保工作的规范性和延续性。

（二）队伍素质要精良专业，强技能，促创新

形成了好的制度规范，就需要有过硬的专业化人才队伍实现“良法善治”。培养一支核心战斗力强的创新性高水平警察队伍是今后现代化监狱实现精细化治理的重要任务。一是筑牢职业化建设。监狱人民警察的工作具有专门性，可以尝试从以下几方面着手：严格职业准入，规范录用程序，加强职业标准与任职资格的制定、论证与考评；加强职业纪律，包括政治纪律、工作纪律和群众纪律等；提高职业技能，应根据实战的需要，加强岗位练兵，特别是监区工作的民警，更要强化训练；强化职业监督，关键是保证各监督主体和各种监督形式充分发挥应有的作用。二是鼓励创新思想和作为。创新是现代监狱发展的动力源泉，创新既要在宏观层面，更需要在微观层面坚持不懈。创新的实践要有创新的理念做先导，深度解放思想，破除“高墙”思维，巧借社会资源，破解管理难题。

⁵创新举措既体现在针对罪犯的教育改造工作中，也体现在狱内日常行政工作领域。同时还要肃清监狱前进发展的障碍，废止原有的不合理、不科学的制度规程、考核监狱警察的工作绩效、监督活动的组织计划与执行过程、强化对新策略、措施的奖励、推广等等。事物的发展离不开细心的观察与学习，创新的必由之路便是提高创新发展的认知。纵观世界监狱发展历史和现代成果，去粗取精，去伪存真，增强创新发展的紧迫感；着眼当前，梳理当下监狱的形势与任务，增强创新发展的责任感。⁶

（三）智能建设要优化，强保障，促实效

智能化是现代监狱管理发展的必然趋势，智能化运行应当是现代化监狱实现精细化治理的重点内容。其一，通过智能化科技全面提升监狱人、物、技联防共管。监狱一定要把科技人才的培养作为实现监狱精细化治理的重要举措，制定人才培养计划，通过“请进门”、“送出去”等方式开展专题培训，为技能提升创造优良保障。其二，设备更新要趋向智能化。监狱系统相关部门要给与充分的经费保障和技术支持。积极应用成熟的智能感知、智能监控（监听）、智能报警、智能分析、智能设防等新技术，逐步实现管理智能化。⁷其三，积极探索“智慧+监狱”平台机制。做好数据库建设，以数据评估、智能解析为教育改造提供参考，加快研制监狱区块链和联盟链，实现规范执法流程、证据可流转、内控高效运行等系统数据精准和充分共享。⁸

参考文献

[1]《监狱创新调研报告》摘自豆丁网络

[2]姜金兵《大力推进监狱治理精细化》[J].中国司法2016[03]

[3]李晗《新媒体时代监狱警察网络舆情问题与对策研究》[J].山东大学硕士论文2017

[4]施懿《现代监狱推进精细化管理的路径研究——以江苏省W监狱为例》[J].苏州大学硕士论文2017

[5]毛成发《创建新时代高质量现代监狱的实践探索——以江苏省无锡监狱为例》[J].中国司法2020[06]

基金项目：黑龙江省政法管理干部学院2020年度院级课题《新时期监狱治理现代化问题探究》成果之一。课题编号为：202009

作者简介：宋丹（1982-），女，黑龙江大庆人，副教授，硕士研究生，从事刑事法学研究。

1 《监狱创新调研报告》摘自豆丁网络

2 姜金兵《大力推进监狱治理精细化》[J].中国司法2016[03]

3 李晗《新媒体时代监狱警察网络舆情问题与对策研究》[J].山东大学硕士论文2017

4 施懿《现代监狱推进精细化管理的路径研究——以江苏省W监狱为例》[J].苏州大学硕士论文2017

5 毛成发《创建新时代高质量现代监狱的实践探索——以江苏省无锡监狱为例》[J].中国司法2020[06]

6 《监狱创新调研报告》摘自豆丁网络

7 施懿《现代监狱推进精细化管理的路径研究——以江苏省W监狱为例》[J].苏州大学硕士论文2017

8 毛成发《创建新时代高质量现代监狱的实践探索——以江苏省无锡监狱为例》[J].中国司法2020[06]

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