城市公共安全应急管理机制建设研究

张恺格

中国电建地产集团有限公司 北京 100097

摘要：本文在简要分析城市公共安全应急管理机制基本概念和原则的基础上，基于新时代城市公共安全主要因素，从政府组织架构、多元协作机制和公众参与等角度出发，提出了完善管理机制的具体措施。

关键字：公共安全，应急管理，机制建设

引言

在新的经济发展阶段，如何实现全面小康社会建设，提升人民的幸福感和获得感，是新时代城市发展的重要研究领域。城市公共安全作为现代化城市建设的必要要素之一，是城市管理能力的重要组成部分，只有全面的城市安全保障才能保障城市正常运转，提升城市居民的生活品质。

1 基本原则与理论分析

(一)基本概念

1.城市公共安全。习总书记曾指出新时代的公共安全建设意义深远。人们对于安全需求的满足是人们存续和发展的基础，所以说城市公共安全更是一个城市经济发展与社会进步的基础条件。具体而言，城市公共安全是总体国家安全的重要组成部分，是指在城市中保护人民生命财产不受侵害、社会安定有序、政治经济良性运行的状态。新时代的城市公共安全一般包括:社会安全、事故灾难、自然灾害、公共卫生、网络安全和经济安全事件等。

2.应急管理机制。2003年的“非典”事件是城市公共安全应急管理中的重要里程碑事件，在“非典”之后，我国公共安全应急管理取得了长足的进步，基本建立健全的以“一案三制”为基本要素的管理体制机制，其中城市应急管理的主体包括政府部门、公共组织、央企和国有企业、非政府组织，在管理过程中，建立和贯彻了“统一领导、属地化管理、分类管理、综合协调”的城市公共安全应急管理运行机制。但是也需要注意到，城市发展日趋复杂化，新问题和新风险层出不穷，面对日新月异的公共安全应急管理局面，应急管理需求和有效供给之间的矛盾更加突出。

（二）基本理论

新区域主义理论是近年来提出的区别于“多中心治理”和“巨人型政府”的城市治理途径。该理论认为在重大公共安全事件中，可以通过多元化的政府主体共同参与，协商、协作共同处置。在这一过程中，不同的政府主体和社会组织需要共享权利，共同承担责任，强调全民参与，突出共同治理而非单独的强调管理，突出网络化管理结构淡化非正式管理结构，重视跨部门协作并非知识协调。

2 新时代城市公共安全主要因素分析

进入新时代，我国城市公共安全总体平稳，城市综合安全能力大大提升，但是风险类型和数量呈现快速增加趋势。

（1）自然灾害

自然灾害不仅包括自然界的异常情况和变化，还包括因为人类活动对自然和生态的破坏导致的负面影响。统计数据显示，近年来我国的城市自然灾害呈现频发、多发、异常等特征，具体表现在强降雨、冰雹、龙卷风、泥石流和水体污染等。

（2）公共事故灾难

公共事故主要是在从事生产工作过程中，民众受到的伤害和损失。其中重特大交通事故、火灾、危险品爆炸、建筑物倒塌等。昆山化工厂爆炸和天津滨海新区危化品爆炸都造成了重大的经济损失和人员伤亡。

（3）公共卫生事故

2016年山东疫苗造假事件，人感染H7N9禽流感，高校艾滋病集中爆发和新型冠状病毒感染等都一次次触及大众的心理，同时严重影响社会正常的生产、生活秩序。

（4）社会安全事件

社会安全事件具有一定的突发性，一旦发生通常引发社会舆论的广泛关注。近年来社会各个层面和领域的改革向深层次推进，引发社会结构的什么变化，各种矛盾容易集中、爆发。

（5）网络风险

网络风险主要体现在社会舆情影响和个人信息安全等方面，一些别有用心的境内外势力相互勾结，煽动民情、诱导舆论、造谣生事，不明真相的人民大众被蒙蔽和欺骗。

3 构建完善城市公共安全应急管理机制

3.1 设计多层政府组织体系

（1）构建“二元”组织架构

在多层政府组织体系中，应加强跨部门、跨辖区的合作与协调。国内外发生的多起重大城市公共安全事件已经证明，单一政府组织难以有效应对突发事件中涉及的多方面利益，政府中的某一个部门或者政府自身在面对重大突发安全时，也不会在初期就取得很好的效果。在管理体制的架构设计中，应更加注意开放、系统和权变的原则。

传统的城市公共安全应急管理体制建设中，多以“单中心治理主体”为主，也即主要依靠政府力量，社会力量和市场调节作用不显现。在新型公共安全应急管理机制中，建议坚持“政府与社会双强”原则。其中强政府需要保持政府的权威性和执行能力，同时避免“全能型政府”大包大模式。在具体的实施过程中，政府的行为应严格遵守政策和法规，保持科学合理的边界。强社会指的是广大社会组织应保持相对独立性，在法律允许范围内享有广泛参与社会活动的能力，并引导其积极参与安全应急管理。

以国家级城市群建设为例，每一个城市群应建立一个相对独立的跨城市事务协调沟通机构，在中心城市设立应急管理办公室，相比于传统的政府组织，公共安全应急管理办公室并不是政权组织，对原有的政府结构不产生明显变化，而是政府下属的区域性整合机构，主要负责组织和协调。在构成主体上，应包含政府、企业、非盈利性组织等。

（2）完善和衔接组织功能

首先，需要增加预防准备功能。构建城市群内部的应急联动机制，在应急联动中明确不同城市管理主题的责任，提升队伍建设能力。为可能发生的突发公共安全时间准备充足的应急保障资源。在预防准备功能中，充分调动内部力量及时发现安全隐患因子和灾害事件，综合分析并研判事件爆发的可能性及造成的影响。

其次，增加应急处置功能。在应急处置中，一方面要充分发挥办公室的应急主导作用，加强统一领导；另一方面要打破信息壁垒，强化信息沟通和共享，实现相互协调。

最后，完善处置后期恢复功能。在公共安全危机发生之后，首要任务是加强危机处置和处理，在处置后期需要注重生产秩序和生活的恢复，根据城市恢复能力和居民需求，提出重建、善后的意见和建议。值得注意的是，善后工作中需要注重心里干预，避免重大事件对居民的心里造成严重影响，避免“次生灾害”。

3.2 构建多元协作机制

城市之间通过相互协调，实现区域城市群的功能和治理一体化。在协作机制中，应积极引导公众、社会群体等参与，倡导合作与整体的观念。在国家宏观调控的基础上，应尽可能打破行政区划的束缚，增强城市区域认同感。多元协同协作工作机制应涵盖监督保障、执行决策和管理等全流程，参与方根据各自的定位和发展情况，制定差异化的具体制度。定期举行联席会议，沟通重要信息和事件，商讨公共安全应急管理机制的建设和完善，原则上联席会议应该轮流主办。

3.3 引导公民参与，构建合作机制

合作机制中需要始终坚持政府主导，提升政府决策、调动和执行的能力。聘用专家建立专家咨询委员会，充分吸收公共安全等相关领域的专家，发挥智库作用，并定期开展学术交流和技术培训。现阶段的公共安全事件更加负责，需要专业化的处置手段，专家的意见十分重要。最后，引导社会大众广泛参与。城市居民既是公共安全的直接威胁对象，也是应急处置的第一现场目击者和“处置者”。在合作机制中，建议组建社会群体和居民参与的应急救援队伍，强化第一线的处置能力建设。

4 结语

现阶段我国城市安全既要面对传统的军事安全因素，还要防范经济、社会、卫生、生态等多方面的非传统安全因素影响。面对复杂多变的国内外形式，如何构建以源头治理为根本，强化过程监督与管理、提升应急处置能力的全过程城市公共安全应急管理机制，具有重大的现实研究价值。通过本文分析，一方面需要设计多层政府组织体系，另一方面应建立多元协作机制，最后积极引导社会公众参与，共同完成公共安全应急管理机制建设。

参考文献：

[1]陈秋菊.新时代城市公共安全应急管理机制研究[J].公安教育,2018(03):34-37.

[2]刘严萍,王磊,张宇.《城市公共安全与应急管理》课程建设优化发展研究[J].华北理工大学学报(社会科学版),2017,17(05):120-123.

[3]郁鸿胜.推进我国城市公共安全协调管理体系建设——长江三角洲城市突发公共事件处置协调机制的启迪[J].中国建设信息,2015(15):20-23.